Aspectos Económicos

Panorama Económico de América Latina

Por Mariano Rojascv

edición

Contenido

Panorama Económico de América Latina

Mariano Rojas

1. INTRODUCCIÓN

2. LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO ‘HACIA ADENTRO’ Y SU DESENLACE

2.1 Adopción de la estrategia de desarrollo hacia adentro
a. El interés por la industrialización
b. Confianza en la capacidad y voluntad de los gobiernos para liderar la transformación
c. Pesimismo respecto al papel del comercio internacional
d. La estrategia hacia adentro
e. Factores subyacentes de economía política
2.2  Problemas intrínsecos de la estrategia
2.3 El impacto de la estrategia de sustitución de importaciones

3. LA CRISIS ECONÓMICA DE INICIOS DE LOS OCHENTA Y EL CONSENSO DE WASHINGTON

3.1 La crisis económica de los ochenta
3.2 El manejo de la crisis
3.3 Explicando la crisis de los ochenta: El fin de ISI
a. Factores internos. Una crisis de deuda
b. Factores externos desfavorables. Términos de intercambio y tasas de interés
c.Factores estructurales. El agotamiento de ISI
d. Otros factores en juego en la interpretación de las causas de la crisis
3.4 La búsqueda de una nueva estrategia de desarrollo
3.5 Un nueva estrategia: Hacia afuera y profundización del mercado
a. Apertura comercial
b. Apertura de la cuenta de capitales y política cambiaria
c. Reducción del ámbito y tamaño del sector público
3.6 La implementación de las reformas económicas: La nueva estrategia de desarrollo
3.7 Impacto de las reformas económicas en el crecimiento económico

4. RESQUEBRAJAMIENTO DEL CONSENSO

4.1 Resquebrajamiento y dudas
4.2 Origen del resquebrajamiento
4.3 Búsqueda de modelos alternativos

5.CONSIDERACIONES FINALES


Recuadro 1: Daniel Azpiazu. Las privatizaciones en la Argentina. Una experiencia traumática en uno de los mejores y más aplicados alumnos de la escuela neoliberal.
Recuadro 2: Alejandra Faúndez Meléndez. ¿Estado de bienestar, estado social o sistema de protección social? La experiencia chilena de transformación de las políticas sociales.
Recuadro 3: Oscar Muñoz Gomá. La experiencia de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO, Chile)
Recuadro 4: Andrés Palma. Importancia que para el desarrollo tienen las políticas de cohesión social.

Panorama Económico de América Latina

Mariano Rojas

1.Introducción

Este capítulo tiene por objetivo el presentar al lector un panorama económico de América Latina en los años recientes, así como también el ubicar la situación actual de la región dentro del contexto histórico y político de la implementación de estrategias para el desarrollo. De antemano se reconoce que es difícil lograr una completa comprensión de los fenómenos sociales a partir de acercamientos disciplinariamente compartimentalizados; sin embargo, este capítulo se concentra en el estudio de áreas consideradas como de índole económica; tales como la producción, el empleo, y la distribución del ingreso. Se hacen también algunas consideraciones sobre la situación de bienestar en América Latina. La gran  extensión geográfica de la región, el largo período que se desea incorporar, y la diversidad intra-regional necesariamente obligan a utilizar trazos gruesos para presentar el panorama económico; es imposible, dadas las limitaciones de espacio, afinar el pincel y profundizar en lo que dentro de una panorama general pueden considerarse como detalles regionales y temporales. Se reconoce, sin embargo, que cada uno de estos llamados detalles puede constituir una vivencia completa para muchos y que, por lo tanto, son dignos de ser estudiados por quienes se preocupan de los temas humanos.

El capítulo muestra que el hallazgo de un sendero hacia el desarrollo es aún una tarea inconclusa en América Latina. Por ello, no sorprende que en la región convivan puntos de vista diversos con respecto a cuál es el camino que debe recorrerse y también, y quizás más importante, con respecto a cuál es la meta a la que debe aspirarse. El origen de la diversidad de puntos de vista es un tema que merece ser estudiado, así como las condiciones bajo las cuales esta convivencia puede generar en conflicto abierto.

El capítulo se inicia con un recuento de la estrategia de industrialización mediante la sustitución de importaciones, la cual se implementó en la región desde los años de posguerra y hasta inicios de la década de los ochenta. Se comenta acerca del sustento teórico de la estrategia y acerca de sus fortalezas y debilidades. El estudio de esta estrategia no constituye únicamente un repaso histórico; por el contrario, de alguna manera u otra, la estrategia hacia adentro se encuentra presente en el debate actual sobre el rumbo que los países de la región deben seguir. El capítulo comenta también acerca de las crisis económicas de inicios de los años ochenta, las cuales se presentaron en casi todos los países de la región. Estas crisis económicas de los años ochenta dan fuerza al argumento de que los beneficios de la estrategia de sustitución de importaciones se habían agotado e incluso de que la estrategia era errónea. Por lo tanto, durante la década de los ochenta se abre un amplio debate acerca de cuál es la estrategia de desarrollo apropiada para los países latinoamericanos. Este debate no es ajeno a las condiciones políticas, académicas y de poder en la región y en el contexto internacional. Las circunstancias locales e internacionales permiten que rápidamente prevalezca la idea de que la nueva estrategia de desarrollo debe basarse en la profundización del mercado, la disminución del alcance y tamaño de la participación estatal en la economía, y la apertura económica y financiera. Las reformas que en distinto grado se implementan durante los ochenta y a inicios de los noventa en muchos países de América Latina responden al llamado ‘Consenso de Washington’; sin embargo, el optimismo y las altas expectativas que acompañaron a la nueva estrategia poco a poco se fueron disipando, producto de episodios de crisis económicas y de la frustración creciente de enormes grupos de la población.

Un vistazo a la situación reciente en la región muestra que no hay acuerdo con respecto a cual estrategia de desarrollo debe seguirse, y ni siquiera puede hablarse de la existencia de un consenso generalizado en la región –y dentro de cada país- con respecto al éxito o fracaso de la estrategia de desarrollo basada en el ‘Consenso de Washington’. Mientras que en algunos países la frustración ha llevado al repudio de las reformas y a la búsqueda de estrategias de desarrollo alternativas, en otros países el apoyo a la estrategia se mantiene, e incluso se argumenta que es necesario profundizar las reformas. La heterogeneidad de opinión no se da solo entre países; dentro de cada país es posible encontrar, en diversos grados, grupos sociales que apoyan la profundización de las reformas pro-mercado y grupos sociales que muestran frustración y claman por la instauración de un modelo de desarrollo alternativo. Las posiciones encontradas que se presentan en cada país propician conflictos internos que dividen y polarizan a las sociedades latinoamericanas. Por ello, la situación actual requiere no solo de definir un camino a seguir y una meta a aspirar sino también de desarrollar una institucionalidad política adecuada para dirimir las diferencias y promover los consensos. El capítulo concluye, de esta manera, planteando el debate actual que sobre el modelo de desarrollo a seguir se presenta en la región.

Subir

2.         LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO ‘HACIA ADENTRO’ Y SU DESENLACE

2.1       Adopción de la estrategia de desarrollo hacia adentro

Durante la década de los 50s del siglo pasado se consolidó en muchos países latinoamericanos la aplicación de una estrategia de industrialización a través de la sustitución de importaciones (ISI), también llamada ‘estrategia de desarrollo hacia adentro’(Bruton, 1998; Knight, 1996; Williamson y Bertola, 2003; Coatsworth y Williamson, 2002). Cinco son las justificantes medulares de esta estrategia: Primero, un interés explícito por la manufactura y por el cambio estructural. Segundo, el convencimiento de que la intervención estatal dentro de un sistema económico de economía mixta puede promover el cambio deseado. Tercero, cierto pesimismo con respecto a los beneficios del comercio internacional. Cuarto, la capacidad de delinear una estrategia coherente basada en la sustitución de importaciones y en la protección otorgada a la emergente industria manufacturera local. Quinto, condiciones de economía política favorables.

a. El interés por la industrialización tenía varias justificantes. Primero, las comparaciones con aquellos países considerados como desarrollados claramente indicaban que la estructura productiva de esos países estaba relativamente concentrada en la manufactura, mientras que la estructura de los países considerados como subdesarrollados se concentraba en la agricultura. Segundo, la experiencia de los países desarrollados indicaba que habían pasado por un proceso histórico de industrialización; un ejemplo claro de esto es la referencia a la revolución industrial en Inglaterra. Tercero, la industrialización se asociaba a la adopción de modernas tecnologías productivas y de administración; por ejemplo, la especialización y la división del trabajo son conceptos que se asocian tanto a un aumento de la productividad como a los procesos manufactureros. Cuarto, al promover un proceso de urbanización la industrialización permitía una reducción en los costos de provisión de servicios tanto públicos como privados –economías de aglomeración- y un aumento en la cobertura de acceso a servicios de agua potable, electricidad, educación, salud, y muchos otros.

Cabe agregar que predominaba una visión pesimista con respecto al potencial del desarrollo agrícola. Este pesimismo se sustenta en varias razones. Primero, el bajo encadenamiento –hacia atrás- que hay en la producción de materias primas y de bienes agrícolas para la exportación. Por ello, difícilmente estas actividades generarían una demanda por insumos que estimularía la producción local. Además, dada la alta concentración de la propiedad de la tierra y la gran oferta de mano de obra no calificada, se consideraba que cualquier apoyo a la agricultura se concentraría en los grandes terratenientes, con poco o ningún impacto en los salarios de los trabajadores agrícolas; quienes debido a su baja calificación y a su abundancia relativa recibían salarios cercanos a la subsistencia. Por lo tanto, se creía que cualquier expansión del sector primario solo beneficiaba a los hacendados latinoamericanos y a empresas de extracción –en su mayoría de propiedad foránea-, con poco o ningún impacto en los salarios de los trabajadores (peones, jornaleros), y sin estimular la demanda de bienes locales –aunque si las importaciones de bienes de lujo-.

Además, políticamente la agricultura y el sector de extracción representaban a los sectores oligarcas y a los enclaves extranjeros, los que estaban vinculados a las estructuras de poder internacional a través del comercio internacional, el acceso al crédito, y la inversión extranjera.

En consecuencia, la manufactura se asocia de manera directa con desarrollo, con la dinamización de la economía doméstica mediante el aprovechamiento de los encadenamientos, con una mejora de los indicadores sociales al reducir los costos de provisión de los servicios públicos y privados, y con la apertura de nuevos espacios políticos y económicos a ser aprovechados por grupos sociales emergentes.

b. Confianza en la capacidad y voluntad de los gobiernos para liderar la transformación. La época de posguerra se caracterizó por un gran optimismo respecto a la capacidad de los gobiernos para guiar las economías nacionales y respecto a su buena voluntad para hacerlo de la manera apropiada. Muchas razones generan este optimismo: Primero, la experiencia de los países de planificación central lucía sumamente favorable; en particular, estos países habían logrado industrializarse en un período de tiempo relativamente corto gracias a la planificación central.

Segundo, la experiencia de estos países también generó instrumentos de planificación útiles para el manejo de las economías; por ejemplo: las matrices de insumo-producto y las matrices de objetivos-instrumentos. Además, el desarrollo de las técnicas econométricas y de los métodos cuantitativos contribuyó a generar la impresión de que los economistas poseían el conocimiento suficiente para actuar como ingenieros sociales en la construcción del desarrollo económico.

Tercero, la experiencia de la gran recesión y el éxito del New Deal mostró no solo que los gobiernos podían jugar un papel clave para abatir el desempleo, sino también que los gobiernos debían intervenir en la economía para promover el crecimiento económico y el uso pleno de los recursos. Esta idea es reforzada académicamente por un desplazamiento de la teoría clásica –tan reacia a la intervención gubernamental en la economía- por la teoría Keynesiana.

Cuarto, los grupos políticos emergentes consideraban a los gobiernos nacionalistas como benevolentes; esto es: se asumía que el objetivo principal de los líderes públicos era la consecución del bien común y del desarrollo de sus países. Los grupos políticos emergentes desconfiaban de los gobiernos controlados por los grupos políticos tradicionales –estrechamente vinculados con la oligarquía y con fuertes nexos con el exterior-. Sin embargo, los grupos emergentes asumían que los líderes de los gobiernos nacionalistas si estaban comprometidos con el bienestar de sus pueblos.

c. Pesimismo respecto al papel del comercio internacional. El comercio internacional es considerado por muchos economistas como motor del desarrollo; sin embargo, importantes grupos académicos de América Latina desconfiaban del comercio internacional. De igual forma, algunos empresarios locales de la incipiente industria manufacturera veían en el comercio internacional una amenaza a la rentabilidad de sus actividades económicas.

La teoría de la dependencia postulaba que el comercio internacional generaba relaciones de dependencia y sumisión de los países latinoamericanos para con las economías del centro. Se argumentaba que los países del centro utilizaban el comercio internacional, así como el predominio militar y el dominio político de los organismos internacionales para generar un orden económico que les permitiera extraer los excedentes de las economías latinoamericanas. De esta forma, el intercambio era desigual y perjudicaba a los países latinoamericanos. Aún más, la historia latinoamericana, abundante en eventos de colonialismo, de invasiones, y de injerencias abiertas y encubiertas de poderes extranjeros en las decisiones nacionales, creó un ambiente adecuado para que el comercio internacional –y los arreglos políticos que éste conlleva- fuera visto como un mecanismo más de imposición que utilizarían los poderes extranjeros para seguir extrayendo altos beneficios, ya no a partir de invasiones y colonización, sino del comercio realizado bajo condiciones de intercambio desfavorables.

Mientras la teoría económica argumentaba que el libre comercio es beneficioso para los países, algunas escuelas de pensamiento económico con amplio arraigo en América Latina y África argumentaban acerca de los peligros del libre comercio. Economistas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) argumentaban que el libre comercio perjudicaba a los países latinoamericanos debido a su papel de proveedores de materia prima y de bienes agrícolas en el sistema económico mundial. Economistas como Raúl Prebisch (y otros) planteaban que el intercambio internacional llevaría al empobrecimiento de los países latinoamericanos al tener que dar cada vez más bienes de exportación (materia prima y bienes agrícolas) por los mismos bienes de importación (manufacturas). A este planteamiento se le conoce como el de deterioro de los términos de intercambio.

Se argumentaba también que el comercio internacional solo beneficiaba a la pequeña minoría latifundista, así como a los propietarios de enclaves de extracción de bienes primarios, sin ningún impacto favorable en los obreros y jornaleros cuyos salarios, debido a una oferta amplia de mano de obra, seguirían siendo de subsistencia.

También se argumentaba que el asignar los recursos productivos con base en las ventajas comparativas (estáticas) condenaba a los países latinoamericanos a especializarse en bienes con un sendero de productividad de bajo crecimiento. De esta forma los pocos beneficios estáticos del comercio se desvanecían al considerar que los países latinoamericanos caían en una trampa de largo plazo que los condenaba a seguir produciendo bienes primarios. Aún más, la especialización en bienes primarios, se aducía, generaba pocos encadenamientos hacia atrás (dada la naturaleza de su producción) y hacia adelante (dada la estructura de propiedad de las actividades)

d. La estrategia hacia adentro. Una economía mixta. Las condiciones históricas y políticas en América Latina no favorecían la instauración de una estrategia basada en el control absoluto de la asignación de los recursos por parte de los gobiernos –tal y como si sucedía en las economías de planificación central-, pero si había espacio suficiente para promover una mayor intervención estatal dentro de un sistema de mercado. Por ello, la estrategia para la industrialización no podía basarse ni en la rentabilidad privada de mercado ni en la asignación dirigida de los gobiernos. La promoción de la industria debía basarse entonces en la intervención estatal para hacer artificialmente atractivas (rentables) las actividades industriales. Por la naturaleza de economía mixta, solo surgirían y crecerían aquellas actividades que son privadamente rentables; por ello, la intervención pública buscaría elevar la rentabilidad privada de la actividad manufacturera con el fin de que empresarios privados estuvieran interesados en invertir y expandir el sector manufacturero. De esta forma, las actividades se hacían privadamente rentables mediante la intervención pública; se asumía además que estas actividades eran socialmente rentables. La estrategia seguida por América Latina se basó, en consecuencia, en la provisión de estímulos públicos para que los empresarios privados tuvieran un incentivo a invertir en actividades industriales. Por ello, fue necesario definir el conjunto de políticas que garantizarían atractivos beneficios al sector privado involucrado en actividades industriales.[1] El paquete de políticas fue amplio, y se inspiró principalmente en lo que se ha llamado una estrategia de desarrollo ‘hacia dentro’, la cual se apoya en el mercado interno para promover la industrialización.

El deseo de basar la industrialización en el mercado interno y no en las exportaciones (tal y como lo estaban haciendo Japón y, posteriormente, los llamados tigres asiáticos –Taiwan, Corea, Singapur y Hong Kong-) se debe principalmente al pesimismo que en América Latina existía con respecto al papel del comercio internacional. El pesimismo que prevalecía en América Latina respecto al papel del comercio internacional hizo que una estrategia de desarrollo hacia adentro, basada en el mercado local antes que en el comercio con los países del centro, fuera privilegiada.

La estrategia hizo del mercado local de cada país -y en algunas ocasiones de mercados regionales- el principal motor para la industrialización. Dentro de las políticas utilizadas pueden mencionarse:

i. Uso de tarifas y de otras barreras a la importación de bienes manufacturados. Esta estrategia eleva los precios de las manufacturas importadas y, por lo tanto, hace más atractiva la producción local. Se genera de esta forma un mercado local (mercado cautivo) para los bienes producidos por la industrial local, aun cuando éstos no sean de igual calidad o de menor costo que las manufacturas producidas en el resto del mundo. La estrategia de mercados cautivos traslada gran parte de los costos de la industrialización a los consumidores locales, al elevarle los precios de los bienes manufacturados que consumen. La estrategia también genera riesgos al basar el dinamismo de la industria manufacturera en un mercado relativamente pequeño –el local-. El vender en un mercado relativamente pequeño no permite aprovechar las economías de escala, aunque da la certeza de que cualquier competencia extranjera puede ser suprimida mediante la elevación de las tarifas y la imposición de otras barreras de importación. Un peligro adicional de la estrategia es que no hay un criterio definido para limitar la imposición de tarifas; por lo tanto, éstas podían elevarse tanto como fuera necesario para proteger a la industria local; a lo cual hay que agregar que su fijación no era resultado únicamente de una consideración técnica, sino también del cabildeo político.

ii. Crédito barato para la industrialización. La estrategia se apoyó en programas de crédito subsidiado. Las tasas de interés preferenciales y la asignación de crédito para actividades manufactureras seleccionadas apoyaron la industrialización. Cabe recalcar que la industria requiere de grandes cantidades de capital (es una actividad capital intensiva) y que la insuficiencia de ahorros domésticos constituyó un cuello de botella de la estrategia. Se hizo necesario complementar el ahorro local con la inversión y los créditos extranjeros para poder financiar la industrialización. Es un hecho paradójico el que la estrategia generara una mayor dependencia del capital extranjero.

iii. La estrategia de industrialización iba necesariamente acompañada de un proceso de urbanización. Por ello, se hizo necesario invertir más en infraestructura urbana. Los gobiernos debieron privilegiar la inversión en infraestructura urbana y la provisión de servicios urbanos –e.g.: acueductos, electricidad, escuelas, hospitales, vías de comunicación, transporte, vivienda- sobre la infraestructura rural. La provisión de todos estos servicios por parte de los gobiernos –o su subsidio en aquellos casos donde su provisión es privada- constituía, de manera implícita, un apoyo al proceso de industrialización al abaratar los costos de producción para las plantas industriales. En algunos países también fue común que el gobierno fijara los precios agrícolas con el fin de abaratar el costo de la vida urbana; en algunos casos los gobiernos resolvieron el conflicto que la fijación de los precios agrícolas generaba a los agricultores otorgando subsidios sobre el precio de producción o sobre el precio de venta del producto; todo esto implicó una erogación fiscal adicional.

iv. Exención de impuestos. La industria gozó también de condiciones tributarias favorables con el fin de elevar su rentabilidad privada. La estrategia de exoneraciones fiscales, exitosa sin duda alguna para atraer inversión extranjera y para promover la industrialización, creaba problemas fiscales; ya que el gobierno disminuía su capacidad recaudadora en aquellas actividades en expansión y, por lo tanto, debía obtener su recaudación tributaria a partir de los sectores estancados, como la agricultura y actividades de exportación de bienes primarios.

e. Factores subyacentes de economía política. Es importante reconocer que la adopción de ISI también se origina en pugnas de poder entre grupos, y en condiciones históricas que la favorecen. Así, la primera mitad del siglo XX está dominada por las guerras mundiales y por la gran recesión de los años 30´s. Estos eventos obligan a las potencias en guerra a destinar su aparato industrial a la producción de armamento y suministros para la guerra. En consecuencia, se abre la oportunidad para que, de manera espontánea, surja en América Latina una industria local para sustituir aquellos bienes manufacturados que ahora era imposible importar. Surge, por lo tanto, un nuevo grupo de empresarios urbanos en América Latina y, dadas las condiciones mundiales, su actividad manufacturera se orienta al mercado interno. Este nuevo grupo de empresarios va a aspirar a tener participación política y a obtener un espacio de poder en un ámbito dominado por la oligarquía agro-exportadora vinculada a los mercados internacionales y por las empresas transnacionales con enclaves locales. Los nuevos grupos van a estar interesados en una estrategia que promueva sus intereses manufactureros y, por lo tanto, que apoye a la industria y a los sectores urbanos. Su interés se vuelve una necesidad en el período inmediato a la postguerra, periodo en el cual la industria manufacturera de las potencias vuelve a reclamar su rol de proveedor mundial de bienes manufacturados, lo cual amenaza con liquidar a la incipiente industria local. Por lo tanto, estos grupos manufactureros urbanos son los más interesados en una estrategia que proteja a la industria y apoye el desarrollo urbano. Este nuevo grupo claramente preferirá la manufactura sobre la agricultura, la intervención estatal sobre el libre mercado, y el mercado local sobre el comercio internacional.

Subir

2.2 Problemas intrínsecos de la estrategia

La ISI tuvo muchos resultados económicos y políticos favorables, los cuales se comentan más adelante. En esta sección se discuten algunos de los problemas o debilidades intrínsecas de la estrategia.

Primero, la naturaleza de la demanda de factores. La industria es una actividad altamente intensiva en capital, mientras que la agricultura latinoamericana era intensiva en mano de obra no calificada. Por ello, la estrategia de promoción industrial genera un cuello de botella para la satisfacción de la alta demanda de capital del sector manufacturero en expansión. La baja tasa de ahorro local, explicada en gran parte por los bajos ingresos de la mayoría de la población, hacen imposible que el ahorro local sea suficiente para financiar las necesidades de capital de la industria; por ello, se hace necesario recurrir al endeudamiento externo y, sobre todo, a la inversión extranjera para poder desarrollar el sector industrial. En consecuencia, la estrategia no logra reducir la dependencia extranjera, y muchos de los apoyos para la industria terminan, paradójicamente, apoyando a grandes empresas transnacionales.

Segundo, el sesgo pro-urbano es también un sesgo anti-rural. Los apoyos a la industria mediante la provisión de infraestructura urbana, el ofrecimiento de crédito barato para actividades industriales, y el abaratamiento de la divisa para la importación de materia prima y de bienes de capital para la industria es también, de manera implícita, una penalización para las actividades agrícolas y para las áreas rurales. La actividad agrícola dispone, como producto de la ISI, de un menor apoyo por parte del gasto público, de un racionamiento de crédito, de bajas tasas de interés para los ahorros generados en la actividad, y de exportaciones hechas a un tipo de cambio con una moneda local sobrevaluada. Todo ello penaliza al sector agrícola y exportador y promueve el cambio estructural a favor de la manufactura y en contra de la agricultura y la extracción.

La menor participación agrícola libera mano de obra –no calificada, por lo general- que al no tener buenas oportunidades en la zona rural se ve forzada a migrar a las zonas urbanas, donde las oportunidades parecen ser más amplias. Sin embargo, la industria no está en capacidad de absorber toda la mano de obra que migra del campo a la ciudad, en parte porque no es intensiva en el uso de mano de obra y en parte porque sus requerimientos son de mano de obra semi-calificada. En consecuencia, la estrategia tiende a favorecer la migración campo-ciudad y el desempleo urbano. El primero de estos fenómenos está asociado a la rápida expansión de las ciudades latinoamericanas y al surgimiento de los llamados cinturones de miseria. El segundo de estos fenómenos favorece el que los salarios urbanos se mantengan deprimidos, el que surja un gran sector informal que poco a poco irá adquiriendo su propia dinámica, el que se haga necesario dar educación técnica a migrantes rurales – y a sus hijos- para que puedan ser empleados por el sector industrial, y el que se genere una gran presión sobre el sector público para que absorba el excedente de mano de obra urbana. Por su parte, el abandono relativo del campo contribuye a aumentar la pobreza rural.

Tercero, déficit público. La exoneración de impuestos al sector en expansión compromete significativamente las fuentes de ingresos tributarios. La estructura tributaria debe basarse, en consecuencia, en impuestos a la exportación (muchas veces se recurrió incluso a la nacionalización de los principales productos de exportación, como en el caso de la minería) y en altos impuestos a la importación de bienes finales (que tenían el objetivo de obstaculizar la importación para promover la industrial local y que, por lo tanto, tenían una capacidad recaudadora limitada). Por su parte, el crecimiento de la población urbana, y su mayor capacidad de influencia política (capacidad de acción colectiva y mayor participación electoral) genera mayores demandas sociales y presiona al alza el gasto público urbano (infraestructura urbana, subsidios alimenticios y de transporte, escuelas y hospitales, vivienda urbana). Proveer más y mejores servicios públicos es deseable; sin embargo, el problema se presenta cuando los recursos tributarios no son suficientes para hacerlo.

Además, la incapacidad de la industria para absorber el empleo no capacitado que liberaba el campo no solo contribuye a aumentar los problemas sociales urbanos (asociados a los anillos de miseria y marginación, y al surgimiento de un amplio sector informal), sino que también genera una presión adicional sobre el sector público para que este se convierta en un ‘empleador de última instancia’. Por lo tanto, la estrategia presiona a un déficit fiscal creciente; cuya forma de financiamiento (impuesto inflacionario, deuda pública, nacionalización, y expropiación) constituye un tema constante de debate político y académico.

Cuarto. Mercados limitados y escaso aprovechamiento de economías de escala. Se ha comentado que el proceso de industrialización a partir de la sustitución de importaciones tiene tres etapas, una primera etapa surge casi de manera espontánea y corresponde a la producción local de aquellas manufacturas donde el país tiene ventajas comparativas. Una segunda etapa es la llamada de sustitución fácil, y corresponde a la producción de aquellas manufacturas donde, dada la dotación de recursos del país, los costos de producción local, si bien mayores, no se alejan mucho de los costos de producción internacional. Por lo tanto, la promoción de una industrial local que sustituya la importación de estas manufacturas es relativamente barata (pocos subsidios, tarifas no muy elevadas, etc.) Los costos de promover este tipo de industria no son muy elevados y proveen un primer impulso industrializador y urbanizador. La tercera etapa es la considerada como difícil, e involucra incursionar en la producción de aquellos bienes manufacturados (algunos bienes duraderos y muchos bienes de capital) cuyas características (requerimientos tecnológicos y de capital, precisión y controles de calidad, economías de escala) se alejan sustancialmente de la dotación de recursos de los países. Por lo tanto, para lograr la tercera etapa de industrialización se requiere de una alta protección (altos subsidios para cuyo financiamiento no hay recursos, altas tarifas que afectan las aspiraciones de los grupos de ingresos medios, elevados precios de bienes de capital que afectan los costos de producción de muchas otras industrias, etc.) Es en la consecución de esta tercera etapa donde la estrategia muestra una debilidad evidente. Los altos costos de la tercera etapa, y la poca disponibilidad de capitales privados para involucrarse en estas actividades altamente intensivas en capital generaron un interés de los gobiernos por participar directamente en la gestación y dirección de algunas industrias. Cabe agregar también que el problema del tamaño pequeño de mercado en muchos países implica que no se pueda aprovechar al máximo las economías de escala y que esto eleve sustancialmente los costos de producción. Una forma de reducir el problema de las economías de escala consistió en buscar una expansión de los mercados, al pasar de mercados nacionales a mercados regionales (e.g.: Mercosur, MCCA, Comunidad Andina). La estrategia fue parcialmente útil; aún así, la estrategia tiene la debilidad inherente de basar la industrialización en mercados locales cuya demanda es pequeña.

Quinto. Una estrategia basada en el otorgamiento de protección a sectores seleccionados involucra muchas decisiones discrecionales de parte de técnicos, funcionarios públicos, y líderes políticos. Deben resolverse temas como el tipo de apoyo (crédito, arancel, subsidio, exoneración de impuesto), el tamaño del apoyo (monto de tarifas, tasas de interés preferenciales, monto de la exoneración) y la duración del apoyo (período de vigencia, condiciones de renovación, condiciones de graduación), así como la selección de las actividades a proteger (cuáles actividades dentro del sector manufacturero, cuáles son los límites de la actividad manufacturera, cuáles actividades fuera del sector manufacturero, con qué criterios se seleccionan las actividades, quién decide, cómo medir el impacto social de cada proyecto, criterios técnicos de evaluación social, estimación y predicción de la rentabilidad social y privada de la actividad en el futuro, etc.) Estas decisiones discrecionales pueden enfrentar muchos problemas, entre ellos:

i. Problemas de capacidad: Es posible que los funcionarios públicos no tengan la capacidad administrativa y el conocimiento para tomar las decisiones apropiadas. Hay problemas de información, de conocimiento económico y técnico, y de predicción.

ii. Problemas de motivación: La discrecionalidad da poder al funcionario y al político, y genera un sistema de incentivos que favorece la corrupción, el clientelismo, y el favoritismo.

iii. Problemas de conflicto de intereses: Los políticos tienen un interés en involucrarse en la actividad protegida, convirtiéndose en políticos empresarios y en empresarios políticos. Por ello, se favorece la privatización de las ganancias y la socialización de las pérdidas.

iv. Problemas de incentivos perversos: El esquema de protección favorece a los empresarios cabilderos y promueve las destrezas para el cabildeo, de forma tal que los empresarios dedican parte de sus esfuerzos a obtener protección que les permita seguir obteniendo altas rentabilidades privadas y no tanto a aumentar la productividad de sus empresas. Por ello, el sistema de incentivos no necesariamente promueve los esfuerzos para aumentar la competitividad internacional de las empresas.

Subir

2.3 El impacto de la estrategia de sustitución de importaciones

La ISI no se aplicó de forma idéntica ni con la misma profundidad en todos los países de la región. Por ello, el estudio de los resultados de la estrategia a partir de los indicadores de los países debe hacerse con cuidado. Este capítulo no aspira a proveer un detalle a nivel de cada país; sin embargo, puede afirmarse que, en general, la estrategia tuvo tanto resultados favorables y como costos elevados.

El cambio estructural. Latinoamérica experimentó un importante cambio estructural durante las tres décadas de postguerra. Mientras el sector industrial se consolidó, la agricultura mostró una reducción importante en su participación. La estrategia también generó cambios en la estructura ocupacional y en muchos países se observa un aumentó de la participación de las importaciones en el PIB (Cuadro 1)

Cuadro 1
Cambio Estructural en América Latina
Período de la Estrategia de Industrialización a través de la Sustitución de Importaciones
Agric/PIB 1960
Agric/PIB 1980
Import/PIB 1960
Import/PIB 1980
Argentina
12.90*
6.35
7.60
6.48
Bolivia
20.78**
19.02
n.d
22.29
Brasil
20.59
11.01
7.12
11.31
Chile
9.44
7.25
15.71
26.98
Colombia
29.31*
19.91
14.72
15.58
Costa Rica
29.39
20.17
26.18
36.82
Rep. Dominicana
23.24*
20.15
18.81
28.94
Ecuador
29.15
13.38
19.49
27.10
El Salvador
n.d.
n.d.
24.79
33.24
Guatemala
28.73*
24.84
14.54
24.92
Honduras
37.41
23.67
23.03
44.06
México
13.74*
9.00
11.65
12.97
Nicaragua
n.d.
n.d.
26.17
43.27
Panamá
n.d.
8.92
n.d
88.75
Paraguay
36.40
28.62
17.73
28.70
Perú
20.81
11.68***
20.82
19.42
Uruguay
n.d.
n.d.
18.49
20.63
Venezuela
4.79
4.80
16.16
21.83
Agric/PIB: participación de la agricultura en el Producto Interno Bruto
Import/PIB: participación de las importaciones totales en el Producto Interno Bruto
* 1965, ** 1970, *** 1979
Fuente: WDI

El crecimiento económico. Los años 60s y 70s fueron años de rápido crecimiento económico; el producto interno bruto per cápita (PIBpc) muestra un crecimiento significativo durante estos años. El Cuadro 2 presenta cifras de PIBpc para distintos años del periodo.

Países como Brasil, Panamá, México, Ecuador, República Dominicana y Costa Rica más que duplican su PIBpc durante las décadas de 1950 a 1980. Destaca el rápido crecimiento de Brasil. También es relevante mencionar que este desempeño económico sobresaliente se presenta en los dos países más populosos de la región: Brasil y México.

Bolivia y Honduras no solo son casos donde el PIBpc es bajo, sino también donde el crecimiento durante el período es muy reducido. Chile también muestra un crecimiento relativamente pequeño, sobre todo durante la complicada década de los setenta; sin embargo, su PIBpc es mucho más elevado; Argentina presenta una situación muy similar a Chile. Los conflictos armados explican el bajo crecimiento en El Salvador y en Nicaragua durante la década de los setenta.



La urbanización. El proceso de industrialización en América Latina va acompañado de un rápido proceso de urbanización; durante el periodo se presentan grandes flujos migratorios del campo a las ciudades y surgen las grandes urbes latinoamericanas. La urbanización favorece el aprovechamiento de las economías de aglomeración. Sin duda alguna, la aglomeración de la población es un factor que favorece la prestación de servicios públicos y privados al reducir sus costos de provisión. Se abarata, por lo tanto, la provisión de educación primaria y secundaria, así como la atención médica, e incluso el suministro de agua potable, electricidad e infraestructura urbana como el drenaje. Todo ello repercute en una mejora significativa en los indicadores sociales básicos de salud y educación (tasa de alfabetismo, deserción escolar, expectativa de vida, mortalidad infantil) e incluso de los indicadores de cobertura de servicios públicos.

En este sentido, ISI fue muy exitosa en mejorar los indicadores sociales, y es difícil imaginar una mejora tan significativa con base en una economía agrícola y con la población geográficamente dispersa. Sin embargo, el hecho de que la mejora de los indicadores sociales obedezca principalmente al proceso de urbanización que acompaña a la industrialización y a que la estrategia de industrialización tuviera un sesgo anti-agrícola implica también que la mayor proporción de las mejoras sociales se dé en las zonas urbanas, ensanchándose de esta forma la brecha rural-urbano.

El Cuadro 3 presenta algunos indicadores sociales para los países latinoamericanos en los años 1960 y 1980.

Se observa en el Cuadro 3 que el promedio simple país para el porcentaje de población urbana en América Latina pasa de 46 por ciento en 1960 a 58 por ciento en 1980, un aumento de 12 puntos porcentuales. Destaca el crecimiento de la población urbana en países de gran población, como Brasil (23 puntos porcentuales de aumento), Venezuela, Perú, México (16 puntos porcentuales de aumento) y Colombia. El porcentaje de población urbana ya superaba el 80 por ciento en 1980 en Uruguay, Argentina y Chile.

Se observa también una caída sustancial en la mortalidad infantil –un indicador estrechamente correlacionado a muchos de los indicadores de salud-; el promedio país para la tasa de mortalidad infantil pasa de 99 a 59 por mil nacidos vivos. La caída es sustancial en Chile, Perú, Honduras y Costa Rica. Cuba y Costa Rica presentan tasas de mortalidad infantil inferiores a 30 por mil nacidos vivos en 1980; mientras que Bolivia, Guatemala, Perú, El Salvador y Nicaragua presentan tasas superiores a 80. La tasa de mortalidad cae de 115 a 70 en Brasil, y de 93 a 58 en México. Adicionalmente, se ganan más de 10 años de esperanza de vida en ocho países de la región (Honduras, Chile, Perú, Guatemala, Costa Rica, Nicaragua, Bolivia, y República Dominicana); para 1980 la esperanza de vida en Costa Rica, Uruguay, Chile y Panamá superaba el umbral de 70 años.

La escolaridad, medida por el indicador de porcentaje de la población de 15 años o más sin educación formal, también muestra una tendencia favorable durante el período.

Ámbito y tamaño del sector público. La participación directa de los gobiernos en la promoción de la industrialización implicó un cambio en el ámbito y tamaño del sector público. La participación pública en las actividades tradicionales como la educación, la salud y la provisión de infraestructura aumentó como consecuencia de las mayores demandas sociales de los sectores urbanos. También, el ámbito de acción del sector público se expandió como consecuencia de la necesidad de administrar todos los esquemas de incentivos utilizados por la estrategia, desde el otorgamiento de crédito a tasas preferenciales hasta la fijación de precios de bienes agrícolas y de transporte urbano. En algunos países el sector público participó directamente en la creación y administración de empresas productivas; surgieron así las empresas estatales que participaban en actividades consideradas como de tradición privada. Cabe agregar que el cuello de botella del empleo, originado por la relativamente baja capacidad de absorción laboral de la industria, generó presiones adicionales sobre el sector público para que éste actuara como empleador de última instancia.

Cambio en la estructura de vinculación con el resto del mundo. La alta vinculación con los países del centro en el esquema agro-exportador, y el hecho de que este vínculo fuera nocivo para los países de la periferia, fue una de las principales razones que  los teóricos de la dependencia dieron para justificar la necesidad de una estrategia ‘hacia adentro’. El esquema agro-exportador se basaba en la exportación de bienes primarios (agrícolas y de extracción) y en la importación de bienes manufacturados finales. Uno de los objetivos de ISI consistía en reducir la dependencia, al importar menos bienes manufacturados finales. En este sentido, puede afirmarse que la estrategia fue exitosa y que las importaciones de manufacturas finales se redujeron; sin embargo, la producción industrial requería de bienes manufacturados intermedios y, sobre todo, de bienes de capital. Por ello, al expandirse la industria local aumentó también la importación de bienes intermedios y de capital; los cuales difícilmente podían ser producidos por la industria local. De esta forma, la estrategia de sustitución de importaciones implicó una sustitución de importaciones de bienes manufacturados finales por bienes intermedios y de capital para la industria.

Subir

 

3. LA CRISIS ECONÓMICA DE INICIOS DE LOS OCHENTA Y EL CONSENSO DE WASHINGTON

3.1 La crisis económica de los ochenta

Los años finales de la década de los setenta y, en especial, el primer quinquenio de la década de los ochenta constituyen una época de turbulencia económica en América Latina. Como se observa en el Cuadro 4, entre los años 1980 y 1990 el PIB per cápita cae en la mayoría de los países de la región (cae en 11 de los 18 países bajo estudio). La caída acumulada en el PIB per cápita es sustancial en Perú (30 por ciento), Nicaragua (26 por ciento), Argentina (25 por ciento), Venezuela (17 por ciento), y Bolivia (16 por ciento). Solamente Colombia muestra un crecimiento superior al 10 por ciento para toda la década de los ochenta. El promedio simple país del PIB per cápita pasó de US$5800 en 1980 a US$5300 en 1990; lo que representa una caída de 7 por ciento durante la década.

La caída en el producto por habitante está acompañada, en la mayoría de los casos, de altas tasas inflacionarias, devaluaciones incontrolables, y caída de los salarios reales. La situación no puede ser considerada más que como una, y quizás la peor, pesadilla económica imaginable para los países latinoamericanos.

Cuadro 4
Producto Interno Bruto per cápita
América Latina, por países
Década de los ochenta
País
1980
1990
Cambio Porcentual década
Argentina
10,920.9
8,195.2
-0.250
Bolivia
3,069.9
2,573.7
-0.162
Brasil
6,775.6
6,831.1
0.008
Chile
6,675.1
7,119.9
0.067
Colombia
4,828.6
5,437.9
0.126
Costa Rica
6,990.2
6,349.0
-0.092
República Dominicana
3,928.6
4,130.5
0.051
Ecuador
5,024.6
4,443.2
-0.116
El Salvador
3,986.0
3,708.8
-0.070
Guatemala
4,079.9
3,500.6
-0.142
Honduras
2,306.0
2,356.6
0.022
México
7,271.1
6,864.0
-0.056
Nicaragua
5,285.8
3,908.3
-0.261
Panamá
5,774.9
6,111.5
0.058
Paraguay
4,891.8
5,119.5
0.047
Perú
4,986.2
3,506.3
-0.297
Uruguay
8,620.8
7,932.4
-0.080
Venezuela
8,925.4
7,445.3
-0.166
Promedio simple país
5,796.7
5,307.4
-0.073
PIB per cápita real (dólares de año 2000)
Fuente: PWT6.2  Alan Heston, Robert Summers and Bettina Aten, Penn World Table Version 6.2, Center for International Comparisons of Production, Income and Prices at the University of Pennsylvania, September 2006.

Subir

3.2 El manejo de la crisis

La crisis generalizada de los ochenta obligó a la mayoría de los países latinoamericanos a tomar decisiones tanto de carácter coyuntural como estructural.

A nivel coyuntural adquirió relevancia el tema de la estabilización económica, con el fin de reducir las altas tasas de inflación. El tema de la estabilización se plantea a manera de disyuntiva: ¿Debe aplicarse una política económica (fiscal y monetaria) contractiva que permita reducir la inflación aún a costas de un menor crecimiento, o se debe optar por una política expansiva para estimular el crecimiento aún cuando se sacrifique la estabilidad de precios? Se impuso el criterio de que la disciplina fiscal y monetaria tenía prioridad; se argumentó que era necesario tener estabilidad para poder crecer y que la inflación tenía altos costos para las personas de menores recursos económicos e ingresos nominales fijos, así como para los empresarios, a quienes la inflación les generaba incertidumbre y desincentivaba sus inversiones. Además, nuevos desarrollos en la teoría económica (economía del lado de la oferta, expectativas racionales) sugerían que la disyuntiva entre inflación y crecimiento no existía, y que cualquier intento por estimular la producción solo generaría mayor inflación sin ningún impacto en la producción y el empleo. Por lo tanto, la estabilización tuvo prioridad al crecimiento.

Otro de los debates de política económica durante la década de los ochenta giró en torno a la supuesta disyuntiva entre crecimiento y equidad. El argumento se planteó en términos de que el dar preferencia a la equidad durante la época de crisis -mediante la expansión de los programas sociales- pondría en riesgo el cambio estructural que era necesario para promover el crecimiento económico. De esta forma, la preferencia por la equidad implicaba el riesgo de caer en un círculo vicioso, donde el bajo crecimiento económico haría que solo pudiera distribuirse la pobreza. La alternativa consistía en enfocarse al crecimiento económico, aún a costas de la igualdad. Se argumentó que el gasto en infraestructura física antes que en programas sociales, y el permitir que aquellas actividades poco productivas fueran destruidas, tendrían sus costos sociales en el presente, pero ello permitiría obtener un mayor crecimiento económico en el futuro cercano. Solo con ingresos más altos, se argumentó, se tendría la capacidad, en el futuro, para implementar políticas distributivas y de combate a la pobreza. Por lo tanto el crecimiento tuvo prioridad a la equidad.

Se impone de esta manera un ordenamiento cronológico de objetivos para la política pública durante la época de crisis económica: Primero debe lograrse la estabilidad, luego debe buscarse el crecimiento, y por último puede pensarse en la equidad.

Subir

 

3.3 Explicando la crisis de los ochenta: El fin de ISI

La severidad de la crisis económica requirió que los esfuerzos se concentraran en su administración y en los debates de política económica sobre cómo lograr la estabilidad; sin embargo, un debate de mayores implicaciones era subyacente a esta discusión: ¿Surgía la crisis económica como consecuencia de la ISI? ¿Había llegado a su fin la ISI? (Ya sea por agotamiento o por evidencia de su fracaso) Una respuesta positiva a ambas preguntas obligaría a los países de América Latina a plantearse una pregunta adicional: ¿Cuál estrategia de desarrollo alternativa es adecuada para los países de la región?

Muchas son las razones que se han esgrimido para explicar la crisis generalizada en la región. Es claro que aunque hay factores específicos a nivel país, las causas de una crisis económica generalizada deben buscarse en factores comunes a la región antes que en especificidades de la política económica de cada país.[2] Durante la década de los ochenta, los economistas se dedicaron a la revisión de los factores que generaron la crisis económica y, aunque sin unanimidad, se llegó a un amplio consenso con respecto a un listado de factores causales:

a.         Factores internos. Una crisis de deuda. Durante la década de los setenta las naciones latinoamericanas aumentaron sustancialmente su endeudamiento externo. Las razones para este mayor endeudamiento se ubican tanto en condiciones internas como en factores internacionales. A nivel local, los recursos financieros obtenidos se utilizaron para financiar un déficit comercial creciente que se sostenía debido a la política de régimen cambiario fijo. Las naciones se resistían a devaluar sus monedas para no afectar las importaciones de materia prima y de bienes de capital para la industria. El endeudamiento también se utilizó para financiar la expansión del Estado y su incursión en el desarrollo y administración de empresas públicas (estado empresario). El endeudamiento permitió que el déficit fiscal, producto de la expansión del tamaño y ámbito del Estado, no se reflejara ni en altas tasas inflacionarias ni en devaluaciones significativas. El endeudamiento también se originó en el bajo ahorro interno –producto de los bajos ingresos de la región y de políticas de crédito barato que obligaban a los bancos a pagar bajas tasas de interés pasivas-. Cabe agregar que muchos de estos recursos obtenidos mediante deuda se invertían en actividades de productividad y rentabilidad cuestionable. A estos factores internos debe agregarse el hecho de que las condiciones de liquidez en los mercados internacionales eran sumamente favorables  para el endeudamiento; las entidades financieras privadas disponían de muchos recursos financieros (producto de los altos precios del petróleo) y mostraban una actitud laxa en el otorgamiento de créditos.

De acuerdo a cifras de CEPAL (2009), la deuda externa total como porcentaje del ingreso nacional bruto pasó de 19 a 36 por ciento en Argentina, de 20 a 31 por ciento en México, de 14 a 32 por ciento en Brasil, y de 11 a 44 por ciento en Venezuela.

b.         Factores externos desfavorables. Términos de intercambio y tasas de interés. La década de los ochenta inicia con una recesión en los países industrializados. La recesión tiene un impacto directo sobre las exportaciones de los países latinoamericanos y, en especial, sobre los precios de los productos de exportación. América Latina vive entonces un proceso de deterioro de sus términos de intercambio, lo cual repercute en un déficit comercial y presiona al alza al tipo de cambio. Aún más, los bancos centrales de los países industrializados respondieron a la recesión con una política monetaria contractiva con el fin de evitar un problema inflacionario. Esta política contractiva eleva las tasas de interés en los mercados internacionales, lo que aumenta el monto de servicio de la deuda para América Latina y fomenta la salida de capitales.

El colapso del financiamiento externo hace que la estrategia de industrialización a través de la sustitución de importaciones entre en crisis. La estrategia dependía de recursos externos para financiar los altos requerimientos de capital de la industria, para mantener la moneda sobrevaluada con el fin de hacer importaciones de bienes intermedios y de bienes de capital a costos bajos, para financiar algunos proyectos de empresas estatales, y para financiar la expansión del sector público.

c.         Factores estructurales. El agotamiento de ISI. La crisis de los ochenta, al ser  generalizada en la región, sugirió causas comunes a todos los países. Se argumentó que si bien factores coyunturales -como el aumento de las tasas de interés- habían precipitado la crisis, también existían factores estructurales que habían aumentado la exposición de los países latinoamericanos a estos factores coyunturales. El planteamiento se centró en la relación entre el excesivo crecimiento de la deuda externa y la estrategia ISI, y se argumentó que la crisis económica mostraba el agotamiento de la estrategia, e incluso, para algunos, que ISI había sido una estrategia errada. Dentro de los muchos argumentos utilizados para justificar el fin de la estrategia se mencionan:

ISI era una estrategia inconsistente con la dotación de los recursos de la mayoría de los países latinoamericanos. Mientras los países latinoamericanos son trabajo-abundantes y capital-escasos, la ISI basaba el crecimiento en una actividad que es capital-intensiva. El bajo ahorro local resulta insuficiente para financiar las necesidades de capital de la industria, debiéndose recurrir al endeudamiento externo y a la inversión extranjera. Por su parte, la abundancia de mano de obra no es completamente absorbida por la industria, generándose presiones al desempleo, la informalidad y los bajos salarios. Lo cual presiona a los gobiernos a convertirse en empleadores de última instancia.

La ISI crea un sesgo anti-agrícola. El apoyo dado por la estrategia al desarrollo industrial tiene un costo para los sectores agrícola y de extracción, que son los sectores que directa o indirectamente terminan financiando los costos de la estrategia (menores tasas de interés por los ahorros, exportaciones realizadas a tipos de cambio bajo, pago de impuestos, etc.)

Una dependencia más severa. Se manifiesta que la ISI genera un aumento en la dependencia por importaciones de bienes de capital y materia prima para la industria; el detener las importaciones de estos bienes generaría un problema para todo el sector manufacturero; por lo tanto, la dependencia es mayor con respecto en la situación previa donde se importaban bienes finales.

d.         Otros factores en juego en la interpretación de las causas de la crisis. Cabe agregar también que la discusión sobre el fin de la estrategia de ISI se da dentro de un contexto teórico y político particular. A nivel teórico, ya se venía dando la puja académica de las teorías monetarista y neoliberal por desplazar a la teoría keynesiana; así, los académicos de los ochenta tienen una mayor disposición a abandonar estrategias basadas en una amplia participación estatal. A nivel político, la década de los ochenta marca el surgimiento del movimiento conservador, con Reagan en EEUU y Thatcher en Inglaterra. El movimiento conservador no esconde su preferencia por el sistema de mercado y por la reducción del ámbito y tamaño de la participación estatal. Para Reagan el Estado es parte del problema y no de la solución. A estos factores políticos y académicos hay que agregar el éxito evidente de aquellos países asiáticos que optaron por una estrategia de desarrollo hacia afuera (Corea, Taiwan, Singapur, Hong Kong, y previamente Japón), aunque la naturaleza de esta estrategia y, sobre todo, el papel jugado por el Estado aún es motivo de discusión.

Cabe agregar que si bien la intervención estatal contribuyó al surgimiento de nuevos sectores empresariales, esto se hizo a costas de otros sectores empresariales que miraban con recelo la intervención estatal. Aún más, la expansión de la intervención estatal mediante el control directo de empresas genera desconfianza aún dentro de los mismos grupos empresariales que apoyaban la ISI. Por ello, muchos grupos empresariales empiezan a cuestionarse las bondades de tener una mayor injerencia estatal en la economía y ven en la crisis económica de los 80 una oportunidad para limitar sustancialmente la intervención económica del Estado.

Por lo tanto, las condiciones académicas, de política internacional, y de coyuntura económica favorecen la visión de que la ISI es una estrategia errónea o, al menos, una estrategia agotada. En consecuencia, la conclusión de que la ISI estaba agotada –y de que muy probablemente fue una estrategia errónea- y de que era necesario instaurar una estrategia de desarrollo diferente es un producto tanto de la crisis económica de los ochenta como de los debates y pugnas nacionales e internacionales.

Subir

 

3.4       La búsqueda de una nueva estrategia de desarrollo

Se llegó a un consenso casi generalizado de que la ISI se había agotado y de que era necesario repensar la estrategia de desarrollo económico. Quienes habían sido los promotores de la ISI defendieron las bondades y resultados de la estrategia, pero aceptaron que quizás la estrategia ya estaba agotada. Quienes había sido críticos de la estrategia manifestaron que esta siempre fue inapropiada y que la crisis económica lo hacía evidente. En ambos casos, los esfuerzos se concentraron en definir los elementos de la nueva estrategia de desarrollo.

Como se ha manifestado anteriormente, el momento histórico favorecía un cambio radical de estrategia. Primero, los países del sudeste asiático mostraban un desempeño económico muy favorable aún bajo condiciones internacionales de altas tasas de interés. Estos países habían seguido una estrategia de desarrollo muy distinta, basada en la vinculación al resto del mundo y desarrollando un sector industrial capaz de competir internacionalmente. La experiencia de estos países justificó la necesidad de basar la nueva estrategia de desarrollo en la vinculación al resto del mundo; por ello, el comercio internacional es visto como un motor de desarrollo en vez de cómo un obstáculo. La vinculación al resto del mundo permite acceder a un mercado de mayor tamaño y crea incentivos benéficos para que los empresarios locales busquen una mayor productividad y competitividad internacional. Se introduce además la disciplina de mercado en el sistema productivo. Sin embargo, la nueva estrategia no consiste en vincularse al resto del mundo a través de la exportación de los productos agrícolas y de extracción tradicional; por el contrario, la estrategia busca sostener la producción industrial. Muchos países implementan estrategias de reconversión industrial y de promoción de exportaciones, otorgando incentivos fiscales a las empresas exportadoras.

La insuficiencia de capital local justifica la atracción de inversión extranjera. De esta forma, los países otorgan incentivos para la atracción de capital extranjero e incluso para atraer empresas de maquila. La inversión extranjera es vista como una fuente de empleo, de divisas y de capital; por ello, es necesario crear un marco institucional que favorezca y de certeza a la inversión extranjera.

El ámbito y tamaño de la actividad gubernamental también es tema de discusión. En un entorno internacional dominado por el conservadurismo político, en donde los líderes políticos creen que “el gobierno es parte del problema y no la solución” (Reagan), los gobiernos latinoamericanos empiezan a ser vistos como demasiado grandes, demasiado ineficientes, e involucrados en actividades que podrían ser mejor administradas por el sector privado. Además, el mundo académico de los ochenta está dominado por economistas conservadores quienes, a diferencia de los economistas keynesianos, creen que el gobierno debe tener un papel subsidiario en la economía y que el sistema de mercado es superior para asignar recursos y garantizar la eficiencia productiva (economistas neoliberales). Este movimiento conservador en el ámbito político y económico se refleja en las directrices y recomendaciones de organismos financieros internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos organismos se involucraron en la definición de la nueva estrategia de desarrollo de los países latinoamericanos a través de su influencia en la asignación del crédito internacional, de la implementación de los programas de ajuste estructural, e incluso de la ayuda internacional (AID). Todo ello, más la acción de grupos de interés locales, genera las condiciones para impulsar una estrategia de desarrollo económico donde el gobierno tenga una menor participación y donde el mercado sea el encargado de regir la asignación de los recursos y la distribución del producto.

Cabe agregar que el surgimiento de la nueva economía política y, en especial, de la teoría de la elección pública en la década de los sesenta vino a cuestionar la visión de gobiernos benevolentes y a sustituirla por una visión donde aquellos que trabajan en el gobierno –a todos los niveles- no buscan maximizar el bien público sino su propio beneficio. Surge así una literatura que enfatiza las fallas de gobierno y que refuerza la idea de que el sistema de mercado es superior para dirigir la asignación de recursos en los países. Aún más, el movimiento conservador considera que el mercado genera una distribución de la riqueza que puede considerarse como justa. Por ello, se considera que los gobiernos deben tener una función subsidiaria, básicamente garantizando la normativa que permita el funcionamiento de los mercados y que garantice el libre intercambio de bienes. Se recomienda entonces una estrategia de desarrollo donde el tamaño y ámbito de intervención de los gobiernos sea muy pequeño; se recomienda también la privatización de muchas empresas y de actividades de producción y provisión que estaban bajo el control gubernamental.

Subir

 

3.5       Un nueva estrategia: Hacia afuera y profundización del mercado

Para fines de la década de los ochenta es claro que la mayoría de los países latinoamericanos habían tomado la decisión de seguir una estrategia de desarrollo muy distinta a ISI. Con el apoyo de los organismos financieros internacionales, de agencias de ayuda internacional, y con un acuerdo interno, la estrategia se basó en una mayor apertura comercial y financiera y en la profundización del sistema de mercado, lo que también conllevaba una reducción significativa en el ámbito y tamaño de la actividad pública.

Los organismos internacionales sugieren un conjunto de reformas (llamadas generalmente ‘las reformas necesarias’) para promover el crecimiento económico. La implementación de este conjunto de reformas, se afirma, garantiza que sea posible llegar al desarrollo en poco tiempo.

La estrategia se basa en:

a.         Apertura comercial. Libre comercio e incluso promoción de exportaciones. Las ventajas del libre comercio ocupan un lugar especial en la teoría económica; desde Adam Smith y David Ricardo la teoría económica sostiene que el comercio es beneficioso para los países (ganancias estáticas del comercio) y que además crea incentivos benéficos para el crecimiento al fomentar la productividad (ganancias dinámicas del comercio). El libre comercio permite una especialización beneficiosa en aquellas actividades donde los países tienen ventajas comparativas debido a su dotación de factores y patrones de consumo. Al producir las empresas para un mercado mundial, el libre comercio también permite un mayor aprovechamiento de las economías de escala. Se instaura también la disciplina de mercado, de forma tal que las firmas no competitivas son desplazadas por aquellas más productivas. Prolifera entonces en América Latina el fervor por el libre comercio; y esto se refleja en una abundancia de tratados de libre comercio, incluyendo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).

El Cuadro 5 muestra que los países latinoamericanos han experimentado un acelerado proceso de apertura comercial entre 1990 y 2007. Con excepción de República Dominicana y Venezuela, todos los demás países bajo estudio han incrementado su apertura comercial, medida por el indicador de exportaciones más importaciones como porcentaje del PIB. Brasil pasa de 14.1 a 26.6, y México pasa de 34.9 a 58.4 entre 1990 y 2007.

b.         Apertura de la cuenta de capitales y política cambiaria. Se abandona el régimen de cambio fijo a favor de regímenes flexibles o intervenidos. Se eliminan los controles a la movilidad del capital porque desincentivan el ingreso de capitales. Se ve en la inversión extranjera una fuente de divisas y de capital necesario para impulsar el sector industrial; así como un mecanismo para traer conocimiento tecnológico de punta a los países latinoamericanos. La apertura de la cuenta de capitales y la aplicación de políticas para la atracción de inversiones favorece la expansión de las compañías multinacionales, ya sea mediante el establecimiento de sus propias empresas o mediante la compra de empresas locales.

Cuadro 5
Apertura Comercial e Inversión Extranjera Directa
(X+M)/PIB %
1990
2000
2007
Argentina
16.9
22.4
45.0
Bolivia
46.7
45.6
71.4
Brasil
14.1
21.7
26.6
Chile
62.2
61.2
80.4
Colombia
30.7
36.3
38.2
Costa Rica
68.7
94.4
102.8
Ecuador
60.0
68.1
69.4
El Salvador
49.8
69.8
73.9
Guatemala
63.5
71.6
68.2
Honduras
96.6
120.4
129.9
México
34.9
58.3
58.4
Nicaragua
43.6
75.0
100.4
Panamá
148.2
142.4
155.0
Paraguay
89.2
86.9
107.2
Perú
29.5
34.0
51.4
República Dominicana
106.4
82.9
69.0
Uruguay
41.6
40.3
50.8
Venezuela
61.0
47.9
55.7
Fuente: Apertura, Cepal (2009); IED, Cepal (2007) [Nicaragua, 1992; Uruguay, 1993; Colombia, 2005]

c.         Reducción del ámbito y tamaño del sector público. La nueva estrategia parte de que la intervención estatal presenta fallas tanto por motivación como por capacidad (fallas de gobierno, literatura de elección pública). También se asume que el sistema de mercado es un mejor mecanismo para coordinar la asignación de los recursos, definir las actividades que se expandirán y contraerán, determinar los pagos a factores, y distribuir el producto. Por ello, se recomienda una reducción significativa de las actividades económicas del gobierno, en especial en todas aquellas áreas donde el estado se había convertido en empresario. Se recomienda así la privatización de muchas actividades (e.g.: construcción y administración de carreteras; producción y provisión de electricidad y agua; manejo del sistema financiero, los seguros y pensiones; construcción de vivienda; provisión de telefonía; control de actividades productivas como minas, empresas agrícolas, e industriales; etc.)

RECUADRO 1  

Las privatizaciones en la argentina. Una experiencia traumática en uno de los mejores y más aplicados alumnos de la escuela neoliberal

Daniel Azpiazu[3]

Uno de los pilares fundamentales del intento refundacional neoconservador de las gestiones gubernamentales del Dr. Menem (1989/1995 y 1995/1999) fue, sin duda, el desarrollo de un muy vasto y acelerado programa de privatización de empresas públicas. Al margen de las economías del ex-bloque soviético, no existe experiencia internacional alguna en la que se haya privatizado tanto patrimonio, y transferido tanto poder económico, en tan poco tiempo. Así, durante el decenio de los años noventa (en particular, en sus primeros años) pasaron al capital privado: la mayor empresa del país (la petrolera YPF), múltiples áreas centrales y secundarias de explotación hidrocarburífera, la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, el transporte y la distribución de gas natural, buena parte de la infraestructura vial (rutas nacionales y redes de acceso a las grandes ciudades), el dragado y balizamiento de la hidrovía Santa Fé-Océano Atlántico, el servicio postal, el sistema nacional de aeropuertos, los ferrocarriles de pasajeros y de carga, el servicio de telefonía, el espacio radioeléctrico, las principales terminales portuarias, el sistema de agua y saneamiento (en el Área Metropolitana de Buenos Aires –el mayor sistema integrado a escala mundial– y en diversas provincias), las empresas siderúrgicas y petroquímicas, astilleros navales, la fábrica militar de aviones, el sistema de previsión y seguridad social, radios y canales de televisión, etcétera.

Las traumáticas privatizaciones locales, junto a la no menos acelerada apertura externa en los mercados de bienes y servicios –con marcadas asimetrías, asociadas al poder de lobbying de determinados e influyentes actores–, la desregulación de diversos mercados –re-regulación, en muchos casos y, nuevamente, con disimilitudes manifiestas–, y la flexibilización y precarización laboral, convirtieron a la experiencia argentina en un ejemplo casi pionero por su adhesión plena a los postulados  neoliberales más preciados: privatización, desregulación, apertura y subordinación creciente del trabajo al capital (en rigor, a sus fracciones más concentradas). Todo ello derivó en la consolidación de ciertos procesos impuestos –a sangre y fuego– por la dictadura militar de mediados de los años setenta: profundización de la concentración y centralización del capital, la distribución regresiva del ingreso, la precariedad laboral, y una intensa desindustrialización de la economía con su lógico correlato en la expulsión de amplias capas de la mano de obra fabril.

Uno de los principales rasgos distintivos de las privatizaciones en la Argentina fue la celeridad y lo abarcativo de sus realizaciones; y la consiguiente “señal política” que emanaba de esa premura privatizadora. Al respecto, cabe retrotraerse al escenario que ofrecía el país hacia fines de los años ochenta. En ese entonces, la Argentina se encontraba en una profunda crisis económico-social, expresión de un agudo enfrentamiento entre las distintas fracciones integrantes del bloque dominante que, en lo sustantivo, se estructuraba en torno a su respectiva participación en la apropiación y distribución del excedente económico (acreedores externos versus  grandes grupos económicos locales); claro está, con un denominador común: la caída de los ingresos de los trabajadores y de los sectores populares.

En medio de ese conflictivo juego de intereses que, incluso, desencadenó el proceso hiperinflacionario –el llamado “golpe de mercado” de 1989– que derrocó al presidente Alfonsín (del Partido Radical) y llevó a la asunción anticipada de Menem, la gobernabilidad del país se veía seriamente cuestionada. Más aún cuando, por lo que históricamente significó el justicialismo en la Argentina, la percepción de la “comunidad de negocios” del nuevo gobierno no parecía proclive a reconocer en el “salariazo” y la “revolución productiva” (consignas básicas de las propuestas eleccionarias de Menem) las claves para dilucidar sus contradicciones internas, bajo una forma superadora y funcional a sus respectivos intereses.

Sin embargo, el gobierno justicialista interpretó que la mejor alternativa para consolidar el programa económico neoliberal que decidió impulsar debía estructurarse a partir del sólido apoyo de los grandes grupos económicos locales (nacionales y extranjeros) y, a la vez, de los acreedores externos (y sus representantes institucionales, esencialmente el Banco Mundial y el F.M.I.). Para ello, y para lograr un cambio radical de la imagen del gobierno, la opción político-estratégica fue la de entregar parte sustantiva del Estado –o, más precisamente, su porción más rica, por las potencialidades que ofrecía en cuanto a la apropiación de beneficios privados– como eran las empresas públicas.

Así, a poco de asumir el presidente Menem elevó al Congreso y logró la aprobación legislativa –prácticamente, sin oposición alguna– de un muy ambicioso programa de privatizaciones. Con la promulgación de la Ley de Reforma del Estado (agosto de 1989) quedaron sujetas a privatización todas las empresas públicas, iniciándose un proceso de subrogación y desguace del Estado a partir de la conformación de nuevos ámbitos de privilegio para la actividad privada (protección y consolidación de áreas beneficiadas con rentas extraordinarias, reservas de mercado y nulo riesgo empresario).

Lo que lograron las privatizaciones fue una transformación sustantiva en la visión de la “comunidad de negocios”, nacional e internacional, respecto al gobierno justicialista que asumiera en plena crisis hiperinflacionaria. Tanto para la banca acreedora como para los grandes grupos económicos nacionales y extranjeros quedaban saludablemente resueltas sus disputas por el excedente.

Ello sólo se podía –y se pudo– conseguir con un programa de privatizaciones como el que se desarrolló: con múltiples deficiencias en lo estrictamente económico pero muy exitoso en lo político, en términos de la consecución de los objetivos perseguidos. En cuanto a lo primero, basta hacer referencia a la generalizada subvaluación de los activos, la despreocupación por el saneamiento previo de las empresas (salvo por la transferencia de sus pasivos al Estado y por la “purga” laboral) así como por difundir las tenencias accionarias de las mismas, deficiencias e insuficiencias regulatorias y normativas, desatención de la defensa de la competencia, distorsiones en la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economía, etc. A la vez, el mismo contribuyó de manera decisiva a afianzar la confianza de la “comunidad de negocios”, favoreciendo, en especial en el primer quinquenio de la década, el ingreso de capitales, el crecimiento del consumo doméstico, la renegociación de la deuda externa y, fundamentalmente, la consolidación de nuevas bases y condiciones refundacionales del desenvolvimiento económico y socio-político del país.

No resulta casual que, a diferencia de otras experiencias como la británica, el desarrollo de dicho programa no haya comenzado por aquellas empresas o sectores de menor significación económica y/o que se insertaban en entornos competitivos o, por lo menos, donde la condición de monopolios naturales podría verse erosionada. Por el contrario, en el ejemplo argentino, el programa de privatizaciones se inició por dos de las más importantes y emblemáticas empresas públicas: Aerolíneas Argentinas y ENTel. Los costos del aprendizaje privatizador poco o nada interesaron a la administración gubernamental, ante sus urgencias político-institucionales frente a los grandes grupos económicos locales, la banca acreedora y los organismos multilaterales de crédito.

En realidad, el programa de privatizaciones constituyó una prenda de paz por “partida doble”. Por un lado, permitió saldar de forma “superadora” el conflicto existente entre las fracciones predominantes del capital (interno y externo). Por otro, como consecuencia de ello, garantizó al gobierno de Menem el contar con un sólido apoyo económico y político, sobre el cual sustentar su consolidación en el poder. Esta confluencia constituyó el trasfondo socio-político –o, en otros términos, la condición de posibilidad desde un punto de vista “extra-económico”– del vasto programa de reformas estructurales instrumentado por la Administración Menem.

Así, en la casi totalidad de los procesos, el propio llamado a licitación favoreció la presencia de pocos oferentes; lo que se reforzó, en la generalidad de los casos, por la coordinación y el lobbying empresario en torno a sus respectivas ofertas. Es más, se fijaron muy elevados patrimonios mínimos como requisito para poder participar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales patrimonios fueron una de las variables principales a considerar al momento de la precalificación y/o adjudicación. En otras palabras, la capacidad patrimonial de los potenciales interesados se constituyó en una de las principales barreras de ingreso al “mercado” privilegiado de las privatizaciones.

De allí que no resulte casual que en casi todos los consorcios adjudicatarios de las distintas empresas públicas transferidas al sector privado se haya verificado una suerte de “triple alianza”, que incluyó a:

* los más importantes grupos económicos locales, que fundamentalmente aportaron capacidad de lobbying doméstico y su conocimiento de la infraestructura económica en su condición de miembros prominentes de la denominada “patria contratista” –Macri, Pérez Companc, Soldati y Techint– que, a partir de una peculiar vinculación con el Estado durante la dictadura militar y el primer gobierno de la reconquista de la democracia, recibieron cuantiosos subsidios estatales que derivaron en la “quiebra del Estado” de fines de los ochenta;

* un número considerable de bancos extranjeros y/o locales (la mayoría de los cuales se encontraba entre los principales acreedores del país) que, además de ver restablecido el pago de los servicios de la deuda externa –incluyendo los intereses “caídos” en el período 1988/1990–, capitalizaron –a valor nominal– buena parte de los títulos de la deuda pública argentina –externa y/o interna–. Con ello se le demostraba a la banca acreedora externa la muy buena voluntad oficial en permitirle recuperar parte sustantiva de títulos cuyo valor de mercado resultaba marginal (en el orden del 15% del nominal) al capitalizarlo en activos físicos que, a la vez, le garantizaron rentas adicionales de privilegio. Tal capitalización (cerca de 14 mil millones de dólares en un muy corto lapso de tiempo) coadyuvó a revalorizar tales títulos y, fundamentalmente, asumió un papel protagónico en la renegociación de la deuda externa argentina en el marco del Plan Brady; y

* algunas empresas transnacionales, que aportaron capacidad y experiencia tecnológica y de gestión (se trató, por lo general, de operadoras internacionales de los servicios públicos privatizados –en varios casos, de propiedad estatal en sus respectivos países de origen–), atraídas por las exorbitantes tasas de rentabilidad que se le ofrecían en el país.

Esos rendimientos extraordinarios no sólo fueron una resultante previsible del plexo normativo y regulatorio original sino que, en una amplia gama de ejemplos, se vieron consolidados –o acrecentados– en opacas y recurrentes renegociaciones contractuales que casi siempre se centraron en modificaciones –alzas– en las tarifas de los distintos servicios, en sus respectivas cláusulas de ajuste periódico, en los compromisos de inversión comprometidos –y generalmente, incumplidos– por las empresas y/o en los plazos de concesión de los servicios. En última instancia, todas ellas tendieron a garantizar a las empresas prestadoras de los distintos servicios un nulo grado de exposición a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar (cuando no, a acrecentar) sus ganancias extraordinarias de privilegio.

Referencias:

Azpiazu, Daniel, “Las privatizadas. Ayer, hoy y mañana”, Colección Claves para Todos, Edit. Capital Intelectual, Buenos Aires, 2005.

Azpiazu, Daniel y Schorr, Martín: “Crónica de una sumisión anunciada. La renegociación con las empresas privatizadas bajo la Administración Duhalde”, Siglo XXI Editores/FLACSO, Buenos Aires, 2004.

Azpiazu, Daniel: “Las privatizaciones en la Argentina. Diagnóstico y propuestas para una mayor equidad social”, CIEPP/OSDE/Miño y Dávila, Buenos Aires, 2004.

Azpiazu, Daniel (compilador): “Privatizaciones y poder económico. La consolidación de una sociedad excluyente”, FLACSO/Editorial UNQUI/IDEP, Buenos Aires, 2003.

El Cuadro 6 muestra que el tamaño del gobierno, medido como la participación del gasto de consumo final del gobierno general en el Producto Interno Bruto del país cayó entre 1990 y 2006 para la mayoría de los países latinoamericanos. El único país que muestra un crecimiento significativo en el tamaño de su gobierno es Colombia, y esto obedece, en parte, a un mayor gasto militar en la guerra contra el narcotráfico. El tamaño del gobierno ha caído significativamente en Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Uruguay, Ecuador y Chile.

Cuadro 6
Tamaño del Gobierno
G/PIB %
1990
2006
Argentina
13.6
12.5
Bolivia
15.0
14.5
Brasil
21.6
19.3
Chile
15.6
11.9
Colombia
9.2
19.3
Costa Rica
18.5
11.1
Ecuador
13.7
8.4
El Salvador
12.4
9.6
Guatemala
8.6
8.2
Haití
5.5
7.0
Honduras
14.3
13.7
México
12.6
10.2
Nicaragua
24.9
10.9
Panamá
18.2
12.7
Paraguay
10.9
10.6
Perú
10.1
10.1
República Dominicana
7.2
7.7
Uruguay
14.6
10.5
Venezuela (República Bolivariana de)
16.2
14.7
G: Gasto de consumo final del gobierno general
Fuente: Cepal (2007), [Cuba, 2004; Colombia, 2005]

Se argumenta también que la participación del gobierno en la actividad económica también es alta en lo que respecta a políticas de regulación; la regulación excesiva y costosa deprime la iniciativa privada. Por ello, se recomienda la desregulación de muchas actividades económicas. La mejora regulatoria se asocia a una reducción de los costos que la empresa privada enfrenta por motivos de supervisión y regulación.

Se recomienda también una mayor participación del sistema de mercado en actividades que tradicionalmente estaban bajo el control público, como la provisión de salud y educación (sistemas de mercados internos, privatización de servicios de salud, cupones educativos, etc.) En estos casos se distingue también entre la producción y la provisión de estos servicios, se argumenta que el sector privado puede producir más eficientemente los servicios, mientras que el gobierno puede preocuparse de su provisión a la ciudadanía (esto es: de temas de distribución del producto).

Un factor crucial de este tipo de propuestas es que representa un salto cualitativo en la forma de hacer política social por parte de los Estados; se pasa de políticas sociales universalistas a políticas sociales focalizadas. Las políticas universalistas se basan en el uso de la estrategia económica para buscar fines sociales, de esta forma puede afirmarse que la estrategia económica y la política social están fusionadas (Ana Sojo, revista de la Cepal). Las nuevas políticas sociales focalizadas parten de una separación tajante entre la estrategia económica y la política social. Se argumenta que la estrategia económica debe sustentarse en el sistema de mercado, sin que prive ninguna intervención del Estado; por su parte, la política social debe hacerse de manera focalizada en aquellos que sean identificados como sujetos de preocupación social; esta política no debe distorsionar el funcionamiento del sistema de mercado. De esta forma, la organización económica se desliga de los resultados sociales, buscándose una política social que ataque los problemas sociales sin afectar la organización del aparato económico de acuerdo a los criterios de eficiencia de mercado. Un ejemplo de este tipo de políticas es el surgimiento y posicionamiento de los programas de transferencias condicionadas para abatir la pobreza. Estos programas de combate a la pobreza no recurren a medidas que afecten el funcionamiento del sistema de mercado en la asignación de recursos y en la distribución del producto (no hay fijaciones de precios, salarios, políticas de empleo, etc.), sino que combaten la pobreza mediante transferencias monetarias directas a aquellas personas que han sido clasificadas como pobres.

RECUADRO 2

¿Estado de Bienestar, Estado Social o Sistema de Protección Social?

La experiencia chilena de transformación de las políticas sociales.

Alejandra Faúndez Meléndez[4]

En la última década Chile ha estado ensayando y construyendo un nuevo enfoque de Política Social. Algunos le han llamado nuevo Estado de Bienestar o Estado Social. Otros, con menos ambición y algo más de precisión, lo han denominado “Sistema de Protección Social”. Lo cierto es que –independientemente del nombre- estamos frente a un nuevo rol del Estado en lo que se ha denominado la etapa del modelo neoliberal ajustado[5].

En el campo de las políticas sociales uno de los efectos importantes fue el eclipse de los promedios, lo que implicó el diseño de políticas altamente diferenciadas según grupo objetivo y que, al mismo tiempo, generan condiciones y garantías para la población en general a través del acceso a prestaciones vinculadas a ciertos riesgos sociales y/o económicos. Implica además un activo rol del Estado, que no sólo debe promover el ejercicio de los derechos humanos básicos, sino también garantizarlos, en lo que se ha denominado enfoque de derechos en políticas públicas.

Asimismo, en el país, se ha avanzado en la certeza que no sólo por el crecimiento económico hemos logrado disminuir la pobreza, sino por un conjunto de políticas públicas sostenidas, de largo plazo y cada vez más institucionalizadas en el plano de lo social. A inicios de los noventa, se logró consensuar una propuesta que relacionó virtuosamente gasto social, programas sociales y disminución de la pobreza –no sólo en Chile sino en la mayoría de la región-, así como intentos por combinar programas asistenciales con programas de inversión en capital humano y de apoyo productivo.

Se avanzó en el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales; se favoreció una mayor intervención de ONGs y de organizaciones sociales en la ejecución de nuevos Programas; se incorporaron progresivamente temas emergentes en la agenda pública considerando especificidades de género, de etnicidad, generacionales, la problemática de los adultos mayores y de los discapacitados; y se comenzó a discutir con mayor sistematicidad la vinculación entre los mecanismos y estándares de la gestión pública y sus impactos para la calidad de vida de los ciudadanos/as. Los programas de transferencias monetarias condicionadas fueron también un ejemplo de este giro. No obstante estos esfuerzos, quedaron muchos rezagos en el camino[6]. Sin embargo, los grandes números nos dicen que la pobreza se replegó[7] y que los programas sociales se ampliaron y se sofisticaron, dando paso a una nueva generación de políticas sociales en el marco de un Estado protector.

La instalación progresiva de este enfoque no ha estado exenta de tensiones de muy diferente signo y alcance, por cierto, no existe un modelo único de entender estos asuntos ni un manual que lo haga efectivo en cualquier lugar independientemente del contexto. Precisamente lo que interesa ilustrar en este texto es el tipo de dilemas que ha debido enfrentar el caso chileno al asumir este camino. Sin pretender exhaustividad podemos señalar las principales tensiones como las siguientes:

a) Políticas Sectoriales v/s Políticas Integrales

El debate sobre la articulación de las políticas económicas y sociales no es nuevo, como tampoco lo es la relación de las políticas sectoriales/sociales entre ellas. Ya desde la Cumbre de Copenhague, en 1995, se planteaba que las políticas públicas -en su lógica sectorial- no estaban siendo efectivas para resolver la situación creciente de pobreza, inequidad y exclusión y este debate tuvo implicaciones tanto conceptuales como instrumentales para la acción de los Estados de cara a los nuevos desafíos.

En Chile, articular -al menos- las políticas sociales fue la opción y no fue sencillo. Cada institución tenía sus propios fines corporativos, luchaban por mezquinos protagonismos y recursos y se duplicaban iniciativas y programas. Sin embargo, se realizaron -durante varios años- una serie de esfuerzos financieros, institucionales, de gestión y tecnológicos para que cerca de una veintena de programas ministeriales se pudieran articular en un solo Sistema de Protección Social, que durante el gobierno de la Presidenta Bachelet se denominó Red PROTEGE.

El Sistema logró finalmente contar con objetivos y metas comunes así como con mecanismos de implementación coordinados entre las distintas dependencias involucradas y en los distintos niveles de ejecución. La idea central que primó fue dar una respuesta más integral a las distintas problemáticas asociadas al ciclo de vida y generar programas específicos pero articulados en torno a los riesgos asociados a esas etapas.

b) Bono v/s Subsidios

Frente al debate sobre si la mejor opción es que las personas dispongan de recursos monetarios (vía bono o cheque) para acceder a servicios públicos o privados de diferente naturaleza o que, por otra parte, sea el Estado capaz de asignar prioridades adecuadas de gasto público en una lógica institucional vía políticas y programas, podemos señalar que es evidente que no estamos frente a un mercado de capitales perfecto, por lo que no da lo mismo transferir a las familias un flujo de ingresos o un activo de valor equivalente al flujo. En el caso chileno, se resolvió con más Estado y una combinación articulada de subsidios condicionados y programas especializados[8].

Los datos de la Encuesta CASEN 2006 muestran que en el primer decil de pobres una familia lograba generar aproximadamente 130 dólares mensuales de ingreso autónomo y sólo los subsidios en educación y salud (dejando fuera vivienda, electricidad, agua potable y otros) equivalían mensualmente a un promedio de 200 dólares por hogar. La alternativa entonces fue profundizar los subsidios en familias pobres y vincularlos a ciertos incentivos que les permite acceder a la red social estatal. Las condiciones para el acceso a los subsidios están relacionadas con el uso de diferentes programas y prestaciones para los integrantes de las familias más pobres, tales como la asistencia a centros educativos por parte de hijos/as, el examen de papanicolau en las madres, el tratamiento profesional de adicciones si correspondiera, etc.

c) Dependencia v/s efectividad

Tal vez una de las críticas más profundas al Sistema de Protección Social es que podría generar dependencia en determinados grupos de beneficiarios/as. Esto por la experiencia sistemática de recibir prestaciones que constituyen un recurso importante para el financiamiento del consumo familiar. Este efecto ha sido reducido, en el caso chileno, nuevamente con los servicios y/o bienes subsidiados (en educación, cuidado infantil, salud y transporte) que –según plantean algunos- no generaría dependencia por el tipo de incentivos asociados, aunque seguramente se pierde efectividad producto del mayor número de agencias públicas involucradas y por los recursos utilizados en la gestión y administración de los mismos.

Sin duda, existen más dilemas que resolver. Por ahora y en el marco de los logros conseguidos, algunas de las tareas pendientes seguirá siendo una más clara, efectiva y sostenible institucionalidad, acorde con el alcance, complejidad y magnitud de la misión. Del mismo modo, sigue presente la necesidad de un mejor control y seguimiento de los resultados, tanto por el lado de la población beneficiaria, a través de mecanismos de control ciudadano efectivos, como por las propias instituciones ejecutoras en términos de transparencia del gasto.

Finalmente, al calor de este debate surgen nuevas preguntas sobre un mayor equilibrio de las tareas del Estado en estas materias, por cuanto la superación de la pobreza no debería descansar sólo en el compromiso y esfuerzo de las familias y personas afectadas sino también en una acción sostenida de las políticas públicas para lograr cambios estructurales que generen mayor equidad, inclusión y desarrollo humano, de lo contrario, los resultados seguirán siendo limitados.

Subir

3.6       La implementación de las reformas económicas: La nueva estrategia de desarrollo

Los últimos años de la década de los ochenta y toda la década de los noventa constituyen, en general, años de reforma económica caracterizados por la privatización de muchas actividades que estuvieron bajo control estatal, la reforma del estado (pensiones, seguros, salud, educación, laboral), la desregulación de la actividad privada, la apertura comercial y de capitales, la atracción de inversión extranjera, y la profundización del mercado. Durante estos años surge un nuevo tipo de política social, la cual aspira a que las políticas redistributivas no afecten la organización del sistema económico (asignación de recursos, distribución del producto) con base en el sistema de mercado.

RECUADRO 3

La experiencia de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO, Chile)

Oscar Muñoz Gomá[9]

La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) de Chile se fundó en el año 1939 con el objetivo de estimular el desarrollo industrial del país, después de los devastadores efectos de la Gran Depresión y de un terremoto que destruyó una amplia zona de Chile central a principios de ese año. Las orientaciones específicas de la institución han variado en el tiempo, de acuerdo a los enfoques de política económica de los sucesivos gobiernos. Durante gran parte de su historia, prevaleció el enfoque, común a otros países de América Latina, de apoyar la industrialización basada en la sustitución de importaciones. El gobierno del Presidente Allende (1970-1973) utilizó las capacidades técnicas y organizativas de Corfo para centralizar el manejo de las empresas expropiadas e intervenidas por el Estado y constituir un gran área de propiedad social de la economía. Por su parte, el régimen militar revirtió esa política y la corporación asumió la responsabilidad de privatizar las empresas del área social, incluyendo empresas estatales que habían sido creadas en gobiernos anteriores.

Con la transición democrática iniciada en 1990, las nuevas autoridades tuvieron que definir el nuevo perfil y objetivos estratégicos que asumiría esta institución.  Como resultado de las políticas de privatizaciones seguidas por el régimen militar (1973-1990) y de los efectos de la crisis de la deuda externa de los años 80, CORFO se había convertido básicamente en una institución de gestión financiera, administrando los recursos generados con ese proceso y el remanente de empresas públicas que subsistieron a las privatizaciones.

A fines de 1989 había una cartera de colocaciones de “primer piso”, superior a los 700 millones de dólares, de los cuales el 54% estaba vencido. La decisión fundacional del nuevo gobierno fue ponerle fin a esa actividad y transferir la administración de la cartera a la banca privada, proceso que demoró entre dos y tres años. Entretanto, el gobierno elaboró una nueva estrategia para el fomento productivo y la provisión de servicios empresariales no financieros, la cual debería ser pieza esencial en la consolidación del modelo de desarrollo exportador. Ya no era viable restituir el viejo enfoque de política industrial que se había aplicado hasta 1973, centrado en el establecimiento de prioridades sectoriales y empresas públicas. La relevancia del sector privado en la inversión y la decisión de las autoridades de consolidar el modelo de economía de mercado, con un Estado sectorialmente neutro, requerían la formulación de un nuevo enfoque estratégico.

El gobierno había asumido el compromiso de impulsar una estrategia de desarrollo con equidad, pero también con estabilidad. Lo primero significaba focalizar el sector de las pequeñas y medianas empresas como el universo preferente hacia el cual se orientaría la acción de CORFO. La estabilidad imponía un enfoque de equilibrio presupuestario, evitando ineficiencias en el gasto y límites estrictos al rango de acciones que podría emprender CORFO. La manera elegida de compatibilizar esas restricciones fue a través del diseño de un modelo de intervención basado en un sistema de redes y alianzas con agentes intermediarios, públicos y privados que, actuando a través del mercado, basado en reglas conocidas y neutrales respecto de las diversas actividades productivas, multiplicara la acción de CORFO más allá de su tamaño específico.

Había sustentos técnicos para tal definición. Ellos se basaron en la consideración, reconocida en la teoría económica de la primera mitad del siglo XX, de que los mercados no son perfectos ni funcionan en forma óptima en la realidad. Ellos están expuestos a numerosas fallas y es responsabilidad del Estado y de la institucionalidad económico-social introducir los mecanismos capaces de compensar esas fallas. Esta ha sido la tendencia, por lo demás, del análisis económico recogido por los principales organismos internacionales, como el Banco Mundial, en las últimas dos décadas, sin ignorar, por lo demás, que aunque el Estado también tiene fallas, éstas pueden ser enfrentadas con las instituciones adecuadas que velen por la transparencia y la responsabilidad pública. Esta acción se realizaría a través de nuevas alianzas público-privadas basadas en diversos programas, los principales de los cuales se enfocarían hacia la asistencia técnica para la gestión empresarial, la innovación tecnológica y el desarrollo de redes empresariales que fortaleciera la capacidad  emprendedora y exportadora.

Se abordó el objetivo de formular un nuevo modelo de gestión de los programas a impulsar. Dado que el marco institucional de la economía en general continuaría siendo el de una economía de mercado, era necesario que los programas y la gestión fueran consistentes con ese marco. Esto significó que los instrumentos y programas deberían orientarse a la creación de mercados para los servicios empresariales y descentralizar la gestión de los mismos a organismos intermediarios privados. Es lo que se denominó el modelo de “tres pisos”, en el cual CORFO desempeñaría un papel de formulador de políticas, criterios y reglamentos desde el tercer piso, transfiriendo los recursos a los organismos intermediarios privados de segundo piso, mediante licitaciones y concursos, los cuales a su vez los asignarían a las empresas clientes para la contratación de las empresas proveedoras de servicios empresariales, en base a los reglamentos y condiciones definidas centralmente por CORFO.

Esta forma de operar se vio facilitada por la estructura institucional de CORFO, la cual le confiere un importante grado de autonomía y flexibilidad para sus decisiones. Aparte de las atribuciones que le confiere la ley orgánica, la CORFO obtiene  la mayor parte de su financiamiento de un patrimonio propio, constituido por inversiones financieras, por dividendos de sus empresas afiliadas y por aportes del presupuesto fiscal negociados anualmente, en función del total de gastos que deben ser aprobados en la ley de presupuestos. CORFO es dirigida por un Consejo en el cual participan cinco Ministros (de Hacienda, Economía, quien lo preside, Relaciones Exteriores, Agricultura y Mideplan), el Vicepresidente Ejecutivo y dos representantes del sector privado, designados por el o la Presidente de la República. Como una forma de rendir cuentas públicas y obtener información sobre los impactos de sus programas, éstos son evaluados selectivamente por organismos técnicos externos, definidos primero en forma voluntaria por CORFO, convocando a reconocidas instituciones académicas y universitarias, y luego en base a licitaciones públicas  encargadas por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Un estudio comparativo para varios países de América Latina, concluyó que el relativamente importante grado de autonomía de CORFO y la orientación al mercado de sus programas contribuyeron a darle mayor importancia a los procesos de evaluaciones externas sistemáticas. Una característica especialmente importante para el desarrollo del país es la facultad del Consejo de crear Comités CORFO para poner en marcha iniciativas que requieren algún grado de institucionalización y descentralización, pero en las que aun se carece de la necesaria experiencia para constituir corporaciones independientes. Tal es el caso, por ejemplo, de las recientemente creadas Agencias Regionales de Desarrollo, las cuales están asumiendo la responsabilidad de coordinar las estrategias y proyectos públicos y privados en todas las regiones en que el país está subdividido administrativamente.

Otros Comités CORFO vigentes a la fecha son el Sistema de Empresas Públicas, SEP, el Comité Nacional de Producción Limpia,  InnovaBío-Bío, el Comité ImagenPaís, ChileCalidad a través del Centro Nacional de la Productividad y la Calidad, el Fondo Chile Suecia de Cooperación, el Comité Seguro Agrícola, Pro Industria y las ya mencionadas Agencias Regionales de Desarrollo. Recientemente, se creó un Comité sobre Energías Renovables No Convencionales.

En la definición de este modelo de intervención, el análisis de otras experiencias nacionales y de sus mejores prácticas, fue decisivo para establecer las instituciones y los sistemas de incentivos en la asignación de recursos de fomento. En particular, se puede señalar los casos de Australia, Dinamarca, España, Holanda, Italia, Irlanda, Nueva Zelandia y Singapur, entre otros, que se han destacado por el establecimiento de nuevos mecanismos de cooperación público-privada y de fomento a las pequeñas y medianas empresas sobre bases territoriales.

Referencias bibliográficas

Oscar Muñoz Gomá (editor) (2009), Desarrollo productivo en Chile. La experiencia de Corfo entre 1990 y 2009, CORFO/FLACSO/Catalonia, Santiago.

El avance de reformas pro-mercado fue generalizado en la región. Lamentablemente, antes de la década de los noventa no se llevaba información sistemática sobre el avance de las reformas en cada país de América Latina. No es sino hasta mediados de los noventa que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) construye un grupo de indicadores para medir el avance en las reformas sugeridas por el llamado Consenso de Washington (DataGob: www.iadb.org/datagob/index.html). Estos indicadores miden el avance en siete reformas consideradas como cruciales para lograr el desarrollo de los países: Reforma comercial, reforma fiscal, reforma de cuenta de capitales e inversión extranjera, reforma regulatoria, reforma financiera, reforma monetaria y reforma del sector público (asociada a la privatización y reducción del tamaño y ámbito de la actividad pública). El Cuadro 7 presenta un indicador global de reformas construido como el promedio simple de los siete indicadores de reforma calculados por el BID.

Se observa en el Cuadro 7 que a mediados de la década de los noventa Paraguay, Argentina, Panamá y El Salvador eran los países con una mayor profundización de las reformas pro-mercado; mientras que la profundidad era relativamente baja en Brasil, Honduras y Venezuela. Para el 2005 los países con una mayor profundidad de reforma eran El Salvador, Chile y Panamá, mientras que Venezuela, Ecuador y Argentina muestran la menor profundidad de reformas pro-mercado. El promedio simple país muestra una tendencia de profundización de las reformas pro-mercado entre 1996 y 2001, al pasar el promedio país del indicador global de 66.8 a 69.5; sin embargo, para el 2005 la tendencia es hacia una menor profundización de las reformas, cayendo el promedio país del indicador global a 66.4. Sin embargo, esta tendencia no es generalizada en la región, mientras que Brasil, El Salvador, Nicaragua, Chile, y México muestran una marcada tendencia a profundizar las reformas pro-mercado durante el período 1996 a 2005, Argentina, Paraguay, Venezuela y Ecuador muestran una marcada tendencia en sentido contrario. Cabe agregar que durante el período 2001 a 2005 la mayoría de los países latinoamericanos muestran una tendencia a alejarse de las reformas pro-mercado; siendo Nicaragua, México, El Salvador, Chile y Ecuador la excepción.

Cuadro7
Indicador Global de Reformas Pro-Mercado*
Escala 0 a 100
País
1996
2001
2005
Argentina
75.01
76.40
60.63
Bolivia
68.80
76.59
69.10
Brasil
47.70
63.07
61.97
Colombia
71.21
71.07
68.63
Costa Rica
68.46
72.31
69.40
Chile
70.67
75.43
76.37
Ecuador
62.33
58.89
59.17
El Salvador
73.19
79.04
80.77
Guatemala
66.91
68.34
65.27
Honduras
58.29
62.64
61.01
México
64.07
63.17
68.91
Nicaragua
61.40
61.83
68.50
Panamá
74.99
73.77
73.19
Paraguay
76.51
69.26
63.47
Perú
68.53
75.93
68.49
Uruguay
68.69
75.49
68.16
Venezuela
59.04
58.06
46.34
Promedio País
66.81
69.49
66.43
* Promedio simple de los siete indicadores de reforma calculados por el Banco Interamericano de Desarrollo,  DataGob: www.iadb.org/datagob/index.html

Subir

3.7 Impacto de las reformas económicas en el crecimiento económico

Un cuarto de siglo después de que América Latina dio un giro en su estrategia de desarrollo –años más o años menos, dependiendo de cada país- es posible evaluar el impacto de la estrategia de desarrollo y de las reformas pro-mercado que fueron implementadas. Como se manifestó en la sección 3.5, algunos países latinoamericanos han mostrado una inclinación por abandonar la estrategia, o al menos por dejar de profundizarla.

En general, durante la década de los noventa la región latinoamericana muestra un crecimiento económico ligeramente menor al experimentado durante las décadas de los sesenta y setenta. Sin embargo, el crecimiento económico está presente entre 1990 y el 2000 en la mayoría de los países de la región, destacando un rápido crecimiento del PIBpc -superior al 30 por ciento durante la década- en Chile, República Dominicana, Argentina, Uruguay, Costa Rica, y Panamá. Brasil presenta un pequeño crecimiento de 5 por ciento, y México de 18 por ciento durante la década. Nicaragua muestra una caída de 12 por ciento en su PIBpc. Durante los primeros cuatro años del siglo XXI el crecimiento económico se modera significativamente en todos los países de América Latina, e incluso algunos países muestran una caída en su PIBpc. Brasil prácticamente se estanca durante el período 2000 a 2004, y México crece solo un 1 por ciento.

Cuadro 8
Producto Interno Bruto per cápita
América Latina, por países
En dólares del 2000 y cambio porcentual
US dólares
Cambio Porcentual
País
1990
2000
2004
1990-2000
2000-2004
1990-2004
Argentina
8,195.2
11,332.0
10,938.8
38.3
-3.5
33.5
Bolivia
2,573.7
2,929.2
3,006.2
13.8
2.6
16.8
Brasil
6,831.1
7,193.6
7,204.9
5.3
0.2
5.5
Chile
7,119.9
11,430.2
12,677.9
60.5
10.9
78.1
Colombia
5,437.9
6,079.7
6,094.3
11.8
0.2
12.1
Costa Rica
6,349.0
8,341.5
8,737.9
31.4
4.8
37.6
Rep. Dominicana
4,130.5
6,497.4
6,903.6
57.3
6.3
67.1
Ecuador
4,443.2
4,314.4
4,515.2
-2.9
4.7
1.6
El Salvador
3,708.8
4,732.1
4,751.2
27.6
0.4
28.1
Guatemala
3,500.6
3,859.5
3,805.1
10.3
-1.4
8.7
Honduras
2,356.6
2,239.7
2,312.9
-5.0
3.3
-1.9
México
6,864.0
8,082.1
8,165.2
17.7
1.0
19.0
Nicaragua
3,908.3
3,437.9
3,417.3
-12.0
-0.6
-12.6
Panamá
6,111.5
7,934.8
8,243.8
29.8
3.9
34.9
Paraguay
5,119.5
4,965.4
4,716.2
-3.0
-5.0
-7.9
Perú
3,506.3
4,204.5
4,350.8
19.9
3.5
24.1
Uruguay
7,932.4
10,739.7
9,870.3
35.4
-8.1
24.4
Venezuela
7,445.3
7,323.0
7,067.8
-1.6
-3.5
-5.1
PIBpc: Producto Interno Bruto per cápita (dólares del 2000)
Fuente: PWT6.2 Alan Heston, Robert Summers and Bettina Aten, Penn World Table Version 6.2, Center for International Comparisons of Production, Income and Prices at the University of Pennsylvania, September 2006.

Si bien ha habido crecimiento económico durante el período de aplicación de la estrategia de desarrollo basada en la apertura y las reformas pro-mercado, pareciera que este crecimiento ha estado muy por debajo de las expectativas generadas durante la década de los ochenta, cuando la estrategia fue presentada como un camino rápido hacia el crecimiento económico. Muchos estudios se han realizado para evaluar el impacto de las reformas pro-mercado; sin embargo, aún no está claramente explicado por qué se ha generado un clima de frustración e incluso de rechazo para con la estrategia en muchos países de la región. Sin duda alguna la explicación debe buscarse en una lectura diferente de las ventajas y desventajas del crecimiento económico y en la inclusión de nuevas variables que aproximen la apreciación del bienestar de la población. Cabe agregar que aunque la estrategia de desarrollo surgió como consecuencia de la severa crisis que afectó a la mayoría de los países latinoamericanos en los años ochenta, esta estrategia no ha estado ausente de dramáticos episodios de crisis económica en algunos de los países más grandes de América Latina.

A fines de 1994 la economía de México sufrió una severa crisis cambiaria y financiera; el país experimentó una sustancial y súbita devaluación de su moneda, se presentó una masiva fuga de capitales, y las tasas de interés se elevaron estrepitosamente, generando un incremento de la morosidad que obligó al gobierno a implementar costosas medidas de rescate bancario. La producción per cápita del país cayó significativamente en 1995.  En 1999 le correspondió a la economía de Brasil enfrentar una crisis económica de gran magnitud; debe agregarse que la economía de Brasil estaba prácticamente estancada desde mediados de la década de los ochenta. La crisis brasileña repercutió también en las economías de la región, en especial en Bolivia, Ecuador, y Uruguay.

Luego de varios años de recesión económica (desde 1998), la economía de Argentina experimentó una severa crisis a fines del año 2001, pasando a la depresión económica.

Es claro que episodios de severa crisis económica minan la confianza que se tiene en la estrategia de desarrollo.

Subir

4.         RESQUEBRAJAMIENTO DEL CONSENSO

4.1       Resquebrajamiento y dudas

A casi un cuarto de siglo del abandono de la ISI y de la adopción de una nueva estrategia de desarrollo por parte de la mayoría de los países latinoamericanos se observa un desgaste de la estrategia, el cual se manifiesta en el llamado giro a la izquierda que ha ocurrido en muchos países latinoamericanos (Venezuela, Brasil, Argentina, Uruguay, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, El Salvador) y el fortalecimiento de partidos políticos y movimientos de izquierda en países como Perú, y México.

Durante la última década ha crecido el rechazo a las reformas pro-mercado en muchos de los países latinoamericanos, y se han instaurado gobiernos que proponen una mayor participación del gobierno en la economía. El espectro de opciones es muy amplio: desde gobiernos que han vuelto a nacionalizar la banca y a ejercer como estado empresario hasta gobiernos de corte más heterodoxo que intentan combinar una economía de mercado con una expansión de los programas sociales orientados a combatir la pobreza y la desigualdad.

4.2       Origen del resquebrajamiento

En los años recientes los gobiernos de Chávez en Venezuela, Correa en Ecuador y Morales en Bolivia han roto de manera explícita con la estrategia pro-mercado, y han planteado la necesidad de realizar un giro de 180 grados en la estrategia a seguir. Los gobiernos de Lula en Brasil, Fernández y Kirchner en Argentina, Lugo en Paraguay, Vázquez en Uruguay, Ortega en Nicaragua, Colom en Guatemala, y Zelaya en Honduras también se han alejado de la estrategia pro-mercado y han apelado por una mayor intervención estatal en la actividad económica. En general, los gobiernos de Bachelet (Chile), Uribe (Colombia), Calderón (México), García (Perú) y Arias (Costa Rica) han sido reacios a abandonar la estrategia de desarrollo basada en la regencia del mercado y, en algunos casos, han tratado de profundizarla. La situación de ambivalencia respecto al camino a seguir es ejemplarizada en América Latina por la reciente elección de Martinelli en Panamá quien con un discurso pro-mercado viene a sustituir al gobierno de corte intervencionista dirigido por Torrijos, y por la elección de Funes en El Salvador, quien plantea un gobierno de corte socialista y viene a sustituir a Saca, un gobernante conservador.

El resquebrajamiento del consenso es evidente en toda la región, aunque su intensidad varía ampliamente entre países. Debe agregarse que la heterogeneidad en cuanto al respaldo o rechazo a las reformas pro-mercado se presenta también dentro de cada país, lo cual se observa en los resultados electorales. Por ejemplo, en las recientes elecciones presidenciales de México, Calderón (un candidato más propicio a seguir con la estrategia de desarrollo pro-mercado) triunfa sobre López Obrador (un candidato más propicio a abandonar la estrategia) por un margen inferior a 2 por ciento. De igual forma, en Costa Rica, Arias (también propicio a dar continuidad a la estrategia) triunfa sobre Solís (más propicio a abandonar la estrategia) por un margen inferior a 2 por ciento. En un reciente referéndum efectuado en Costa Rica para decidir la aprobación de un tratado de libre comercio con Estados Unidos, el SI triunfa sobre el NO por un margen de 1 por ciento. El reciente golpe de estado en Honduras ejemplifica la polarización intra-país, con grupos conservadores y a favor de la estrategia pro-mercado separando del poder a los grupos de corte intervencionista. Este golpe de estado no solo ilustra la alta polarización intra-país, sino que también hace explícito que no hay instituciones adecuadas para encontrar soluciones a la situación de polarización.

El resquebrajamiento del consenso a lo largo de los países de la región y dentro de cada país es un tema que ha sido poco explicado y que sin duda merece un acercamiento que vaya más allá de visiones dicotómicas que califican a las reformas como totalmente exitosas o totalmente fracasadas.

Estudios realizados por economistas muestran, en general, un impacto favorable de las reformas en indicadores macroeconómicos como crecimiento, empleo, e inflación. Por lo tanto, el resquebrajamiento del consenso con respecto a las reformas pro-mercado debe explicarse con base en argumentos y teorías que van más allá del uso de indicadores macroeconómicos para aproximar el bienestar de la población. Debido a la ausencia de estudios al respecto, lo que puede hacerse es adelantar hipótesis sobre las razones del resquebrajamiento.

Primero, se ha argumentado que las cifras macroeconómicas pueden lucir favorables en el agregado, pero que estas cifras esconden grandes tragedias para grandes segmentos de la población debido a la enorme desigualdad en la distribución del ingreso en los países latinoamericanos y a que amplios sectores de la población viven bajo condiciones de exclusión estructural.

RECUADRO 4  

Importancia que para el Desarrollo tienen las Políticas de Cohesión Social

Andrés Palma[10]

Hay una paradoja de alcance y escala creciente en nuestro comportamiento económico general y, simultáneamente, en el despertar de nuestras sensibilidades hacia problemas e identidades locales. Un rasgo importante de esta paradoja es que su desarrollo depende del comportamiento futuro de dos tendencias que actúan en contra de ello, a saber, la desigualdad creciente (Pritchett, 1997) y la volatilidad creciente. La tecnología que hace la vida más estimulante, cosmopolita y próspera para unos, la hace más precaria e incierta para muchos otros… ” (Easterly, William; Jo Ritzen y Michael Woolcock. On “Good” Politicians and “Bad” Policies: Social Cohesion, Institutions, and Growth. The World Bank (2000))

Muchas razones justifican la visibilidad de la cohesión social en la agenda regional, quizás lo más relevante es que los procesos de inserción de los países de la región en la economía global están demandando niveles cada vez mayores de competitividad y están generando nuevas modalidades de exclusión social. Entre las principales tendencias que constituyen amenazas a la cohesión social, destacan la profundización de las brechas económicas, sociales y culturales; la pérdida de la confianza en las instituciones públicas y los problemas de gobernabilidad; el debilitamiento de las fuentes tradicionales de identidad y pertenencia, y el creciente desinterés por la participación y el ejercicio ciudadano.” (CEPAL; Un sistema de indicadores para el seguimiento de la Cohesión Social en América Latina. LC/G.2362. Diciembre 2007).

Estos dos párrafos revelan el desafío de enfrentar el camino del desarrollo en nuestro tiempo de globalización y precarización de las relaciones sociales. En la medida que los modelos de desarrollo se ven estructurados a partir del desarrollo de los mercados financieros, que son los más globalizables de todos los mercados, especialmente a partir de la ampliación y universalización de las Tecnologías de Información y Comunicación; el desarrollo económico medido como PIB y la cohesión social no parecen seguir un camino unívoco.

Si, tal vez, el proceso de sustitución de importaciones o de desarrollo hacia adentro generó cierta identidad con ese modelo en muchos de nuestros países, al promover una clase media sostenida por la construcción de una industria productiva no extractiva de materias primas solamente y contribuir a fortalecer el aparato público y el desarrollo de sistemas de protección social para los trabajadores formales, y por esa vía dar una visión de mayor cohesión; el cambio de modelo de desarrollo hacia la liberalización de los mercados de bienes y servicios trajo consigo la sensación de una menor cohesión y, probablemente, esa sensación haya sido cierta si se mira el efecto desde indicadores económicos como la evolución del PIB, la distribución del ingreso y los niveles de pobreza.

El hecho es que si bien la distribución del ingreso se ha hecho más regresiva y la pobreza se mantuvo y aumentó al adoptarse el nuevo modelo, es también cierto que los cambios son marginales respecto de las situaciones iniciales y, por lo tanto, el problema de falta de cohesión es constitutivo de las sociedades independiente del modelo efectivamente desarrollado en lo económico.

Si hay diferencias en los resultados de los países ello se debe más bien a la existencia de políticas públicas y de una institucionalidad pública que va más allá de las políticas económicas y a sus efectos. Los países que desarrollaron funciones públicas que inciden en las posibilidades de obtener cohesión social o de mantenerla: Estado de Derecho, políticas sociales y políticas de desarrollo de mercados, a los que se agregan las capacidades de concertación social o de diálogo al interior de las sociedades; son los que presentan mejores resultados, independiente de su forma de abordar los procesos de sustitución de importaciones y de posterior apertura de mercados.

Pero el tránsito de un modelo a otro, en todas las sociedades y en todos los países trajo consigo costos sociales significativos que han redundado en menores niveles de cohesión social, sea cualquiera la forma de medirla.

Resulta necesario, dado el análisis anterior, revisar si sería posible otro comportamiento frente al tránsito de un modelo a otro, y si es posible desarrollar visiones y prácticas que permitan paliar los efectos negativos si estos son inevitables. Las experiencias de Chile y Brasil, entre otros países, son indicativas respecto de la posibilidad de disminuir los efectos, sin embargo el éxito de esas políticas reside justamente en su efecto paliativo y no constituye, hasta ahora, una forma de estructurar de manera diferente el funcionamiento del sistema para generar mayor cohesión social (distribuir riqueza en lenguaje económico tradicional) y no solo redistribuir ingresos.

Posiblemente falta la mirada que acepte que todas las políticas públicas inciden en los factores que definen la Cohesión Social, aunque algunas de ellas lo hacen de manera directa al actuar sobre lo que se podría denominar indicadores primarios de la Cohesión Social, en tanto otras actúan indirectamente o de manera contextual. Desde este punto de vista, debe haber una mirada integral sobre el resultado de las políticas y no es suficiente una mirada parcial que evalúe si se cumplió el objetivo primario solamente. Una misma política puede tener múltiples impactos, unos positivos, como posibilitar el acceso a la educación, y otros negativos, si se mantiene o aumentan las diferencias debido a la forma de alcanzar los resultados que la implementación de la política conlleva. Ello obliga a realizar miradas que van más allá de lo sectorial o a intentar medir los resultados considerando el impacto de las políticas en el conjunto de los indicadores y no solamente en aquel para el que fue concebida o que intenta medir la calidad intrínseca de la misma política.

Miradas desde la Cohesión Social las políticas no pueden ser independientes unas de otras, ya que en la realidad ellas no son independientes sino interactúan. Todas las políticas públicas, no solo las políticas sociales, tienen impactos en la generación de derechos garantizados o garantizables en las personas, en el desarrollo de mercados productivos que generen empleos de calidad y en la generación de confianzas mediante el desarrollo del diálogo y la concertación social. Si quisiéramos examinar las políticas públicas en función de estos enunciados nos obligaríamos a mirarlas con un enfoque integral e integrador, sin embargo eso no suele ser la realidad de las políticas públicas que son sectoriales y focalizadas, en síntesis desintegradas o descoordinadas. Esta ausencia de políticas integradas constituye una forma de política pública que atenta contra la cohesión social tanto por el efecto que causa en los sujetos beneficiarios de las políticas como por el costo ético que representa una mala asignación de recursos.

Cuando el modelo de desarrollo que se adopta se basa en el desarrollo del mercado y el comercio, para aprovechas las ventajas de la globalización, resulta indispensable completar su proceso mediante la incorporación de miradas más amplias e integradoras de las políticas que se implementan. Está claramente demostrado, y dramáticamente para la mayoría de los ciudadanos, que la acción automática del mercado disminuye los niveles de cohesión, ya que genera mayores inequidades, desarraigos e inseguridades. Frente a ello los modelos de desarrollo deben actuar en dos vías. Por una parte se deben fortalecer o crear los sistemas de protección social que permiten a las personas vulnerables enfrentar las vicisitudes de los mercados; pero al mismo tiempo se debe actuar sobre los mismos mercados para que no se generen impactos no deseados en su desarrollo. Las experiencias de países que, como Alemania, han transitado adecuadamente crisis financieras y de estructura social deben ser consideradas positivamente.

Las políticas públicas que sólo consisten en ampliar y desarrollar los mercados pueden traer aparejado crecimiento. Sin embargo, no necesariamente son una política generadora de cohesión social. Aún cuando genere crecimiento, el desarrollo libre de los mercados por su expansión producto de las aperturas comerciales, tendrá efectos negativos en la cohesión social tanto por los cambios en las estructuras productivas y el impacto que ello genera, como por la concentración que se produce. Hacen falta políticas que promuevan la competencia de manera efectiva y que permitan el acceso bajo condiciones equitativas a los recursos financieros, a los proveedores y a los mercados de insumos, de manera tal que todos puedan aprovechar los beneficios de los mercados globales: Hay que disminuir o eliminar las barreras a la entrada que existen en los mercados. Estas serían políticas de desarrollo y políticas de cohesión social.

El crecimiento y la cohesión social pueden ir de la mano. Depende de las políticas que se implementen y de la integralidad con las que se apliquen que ello ocurra.

Referencias:

Palma Irarrázaval, Andrés (2008) Las Políticas Públicas que no Contribuyen a la Cohesión Social, Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), Editorial Catalonia (CIEPLAN)

Segundo, pareciera que los indicadores de crecimiento económico, aunque positivos, han estado por debajo de las expectativas que la estrategia pro-mercado generó en sus inicios. Más de dos décadas atrás, quienes argumentaron a favor de la estrategia generaron la expectativa de que gracias a su implementación el desarrollo se encontraba ‘a la vuelta de la esquina’. Sin embargo, aún persisten muchos problemas sociales y económicos en la región, tales como la desigualdad de ingreso, la exclusión y marginación de grupos sociales, y la persistencia de la pobreza. En consecuencia, para los países latinoamericanos el desarrollo, al igual que la línea del horizonte, pareciera ser una meta a la cual ‘mientras más se avanza más lejos se va’. La creación de expectativas altas pudo motivar la implementación de las reformas en un inicio, pero en el mediano plazo la brecha entre las altas expectativas y las escasas realizaciones es causa de frustración, desconfianza, y sensación de engaño. Por ello, la evaluación del impacto de la estrategia no debería hacerse únicamente con base en lo logrado, sino, sobre todo, con base en la brecha entre lo logrado y lo esperado. Una estrategia puede lucir como exitosa con base en sus logros, pero para ciudadanos con grandes expectativas, la estrategia puede lucir como un fracaso.

Tercero, las súbitas y profundas crisis macroeconómicas que han experimentado muchos países de la región han minado la opinión favorable de la estrategia de desarrollo. De particular importancia son las crisis en México, Brasil y Argentina. Estas crisis han ilustrado debilidades de la estrategia; tales como los riesgos de la apertura completa del mercado de capitales, la volatilidad cambiaria y su exposición a efectos de corridas manada, y los problemas de información imperfecta y asimétrica que privan en los mercados financieros y bursátiles. La administración que se ha hecho de las crisis también ha creado gran frustración en amplios sectores de la población, quienes perciben un trato asimétrico y desfavorable para los pequeño ahorrantes con respecto a las grandes empresas y bancos. Por ejemplo, la administración de la crisis en México creo la sensación de que el rescate bancario a través del Fondo Bancario para la Protección al Ahorro (FOBAPROA) benefició ampliamente a un grupo pequeño de grandes bancos y empresas.

Cuarto, las estrategias de privatización también han enfrentado grandes escollos, los cuales van desde fracasos evidentes (por ejemplo, la concesión y administración privada de carreteras en México) hasta indicios de corrupción en la venta de activos estatales. Los problemas técnicos que han surgido en la concesión y administración de obra pública se ilustran en la reformulación de las estrategias originales de privatización. Aún los economistas más entusiastas con respecto a la privatización reconocen que hubo errores en la estrategia de privatización inicial; pero argumentan que se ha aprendido de estos errores y que las nuevas generaciones de estrategias de privatización son más beneficiosas. Los logros alcanzados han estado por debajo de las expectativas que se habían generado; en muchas ocasiones monopolios públicos han sido sustituidos por monopolios privados, y en otros casos los beneficios de un mayor número de empresas en el mercado no se reflejan ni en una mejor calidad del servicio ni en menores tarifas para los consumidores. La teoría de la organización industrial muestra que el número de empresas no es un factor suficiente para garantizar la competencia en la industria. Aún más, las privatizaciones tienen fuertes implicaciones políticas; el presidente que privatiza es un presidente políticamente poderoso, pero quien le sigue es un presidente políticamente débil al no contar con el mismo control sobre activos y puestos públicos. Las privatizaciones también pueden ser un desencadenante de prácticas de corrupción.

Quinto, la estrategia pro-mercado también generó cambios importantes en los mercados laborales. La reducción en el tamaño y ámbito del sector público generó una disminución de la demanda por profesionales enfocados a la ciencia social, a la planeación, y al servicio público en general. Aún más, la apertura comercial y el ensanchamiento de los mercados geográficos ha implicado una mayor vulnerabilidad laboral. Las condiciones de competencia en un contexto global implican nuevas oportunidades para las empresas locales de colocar sus productos en mercados grandes y lejanos, pero estas oportunidades vienen acompañadas de un mayor riesgo -para las empresas y para sus trabajadores- de ser desplazadas de sus mercados locales e internacionales por cualquier empresa de cualquier parte del orbe. Sin duda alguna la sensación de vulnerabilidad y de anomia laboral puede ser un factor de frustración para varios sectores de la población.

Sexto, la reducción del tamaño y del ámbito de las funciones del Estado también implicó un cambio en la ineficiente pero extensa y solidaria red de seguridad social que prevaleció en los países latinoamericanos durante la estrategia de sustitución de importaciones. Las nuevas reglas del juego implicaron una estrecha correlación entre desempeño y beneficio personal. Aunque muchos grupos se beneficiaron con estas nuevas reglas, los grupos vulnerables se encontraron con una débil red de asistencia pública que amortiguara los perjuicios de cualquier contrariedad.

Séptimo, la literatura de bienestar subjetivo muestra que el bienestar que las personas experimentan no necesariamente sigue una relación estrecha con los indicadores económicos y que, por lo tanto, muchos otros factores son de relevancia para las personas. Graham y Pettinato (2002) han encontrado que la satisfacción de vida y la satisfacción económica pueden caer aún cuando el ingreso personal crezca. Esta situación de éxito económico acompañado de reducción de bienestar se explica por el rápido crecimiento de las aspiraciones personales. Se argumenta que los estratos de ingreso medio definen sus normas de evaluación de ingreso con base en los patrones de consumo de estratos de ingreso alto. Bajo condiciones de alta desigualdad de ingreso y en épocas de crecimiento económico, el consumo de los estratos de ingreso alto se dispara y por ello crece la brecha entre las aspiraciones y el poder de compra de los grupos de estrato de ingreso medio; en consecuencia, puede presentarse frustración aún cuando los ingresos estén creciendo debido a un aumento acelerado de las aspiraciones. Por ello, el aumento del ingreso no necesariamente está asociado a un mayor bienestar si éste viene acompañado de aspiraciones crecientes. Más grave aún es la situación para aquellos grupos sociales cuyas aspiraciones crecen pero cuyo ingreso se mantiene estancado o cae. La caída en la satisfacción de vida de estos grupos sociales explica, en parte, su rechazo a las reformas pro-mercado y su preferencia por movimientos políticos emergentes (Rojas, 2010)

Dos aspectos adicionales que no deben despreciarse son el reacomodo de las fuerzas políticas y grupos de interés locales, y el cambio en el contexto político y económico internacional. La democracia y la transparencia electoral ampliaron el poder político de muchos movimientos de base y abrieron la posibilidad para que estos movimientos alcanzaran el poder por vías electorales mediante el desplazamiento de los partidos políticos tradicionales que apostaron a la estrategia de reformas pro-mercado. El cambio en el contexto internacional es más difícil de apreciar; si bien un partido conservador controló el ejecutivo en Estados Unidos durante los años 2001 a 2009, los eventos del 11 de septiembre del 2001 cambiaron totalmente las prioridades regionales y estratégicas de los Estados Unidos. América Latina no solo dejó de ser prioridad en la estrategia geopolítica de Estados Unidos, sino que las acciones internacionales del gobierno conservador de Estados Unidos exacerbaron la polarización en la región. El surgimiento económico y la expansión internacional de China abrieron también una nueva oportunidad para el comercio y la recepción de inversión extranjera.

Es de esperar también que la crisis financiera y económica del 2008 a 2009 tenga un impacto no solo en el balance de poder mundial sino también en el mundo académico. Aquellos economistas que creen que la desregulación económica fue demasiado lejos y que se requiere de una mayor y mejor participación del Estado en la economía han ganado nuevos espacios de discusión como consecuencia de la crisis económica.

Subir

4.3       Búsqueda de modelos alternativos

El resquebrajamiento del Consenso de Washington no necesariamente implica el abandono de toda la estrategia de desarrollo basada en la apertura comercial y las reformas pro-mercado. Muchos grupos sociales en América Latina aún están dispuestos a apoyar la estrategia, muchos de estos grupos se han beneficiado con la estrategia (exportadores, importadores, productores y trabajadores de zonas francas, grupos profesionales y ejecutivos vinculados a las empresas transnacionales, etc.) y, por lo tanto, hay intereses fuertes a favor de la prolongación de la estrategia. Es importante resaltar que la estrategia de desarrollo pro-mercado y hacia afuera ha provocado cambios importantes en las estructuras de poder locales; donde las empresas internacionales -y sus prácticas de vinculación local- han adquirido mucha mayor relevancia de la que tenían a fines de los años setenta.

Además, muchos economistas aún creen que el fracaso de las reformas es solo parcial y que se debe, en gran parte, a una ejecución incompleta de las reformas necesarias. Por ello, estos economistas reconocen que en el pasado hubo errores en la implementación de las reformas, pero también sostienen que se ha aprendido de estos errores y que para obtener los grandes beneficios que se esperaban es necesario implementar de manera completa todas las reformas. Por ello, se señala a Chile como el modelo a seguir y se clama por una profundización de las reformas; se habla también de buscar un Consenso de Santiago y/o de un Consenso de Washington Aumentado. Estos economistas reconocen que hay problemas sociales en la región, pero creen que estos problemas sociales se atacan mejor con programas sociales focalizados –tales como los programas de transferencias condicionadas para el combate a la pobreza- que no distorsionan los mercados y que, por lo tanto, promueven la eficiencia económica dentro de un entorno de regencia de mercado.

Quizás una de las mayores deudas de la academia latinoamericana para con la región es la ausencia de un planteamiento socio-económico que permita proponer un modelo alternativo de desarrollo coherente. Las críticas a las reformas pro-mercado son amplias pero, ante la ausencia de un modelo alternativo, los movimientos políticos emergentes recurren a prácticas pasadas y asociadas al modelo de sustitución de importaciones descartado en los ochenta y a experimentos económicos que surgen como reacción inmediata ante problemas concretos; en consecuencia, no hay un planteamiento para una estrategia de desarrollo coherente. De esta forma, la nacionalización y el control estatal de empresas, y la mayor participación estatal en la economía, no responden a una nueva estrategia de desarrollo que haya aprendido tanto de los errores de la estrategia de sustitución de importaciones como de los errores de la estrategia de reformas pro-mercado, sino que son medidas basadas en la oportunidad que el momento presenta.

Subir

5.         Consideraciones Finales

Luego de más de cinco décadas, el debate sobre la estrategia apropiada para alcanzar el desarrollo económico en América Latina aún no está resuelto. Pareciera que América Latina se ha extraviado y aún no encuentra el camino que lleve al desarrollo. En su libro Los Laberintos del Desarrollo Ugo Pipitone se refiere a esta desorientación de la siguiente forma: “Los laberintos son lugares donde lo normal es extraviarse. Lugares cargados de falsas indicaciones, de signos ambiguos y de señas indescifrables. Y esto, exactamente, es el desarrollo” . . . “Es común en los laberintos experimentar súbitos entusiasmos por haber encontrado la ruta de salida para caer, poco después, en la frustración frente al descubrimiento que el camino no conducía en realidad a ningún lado. Lo mismo ocurre a menudo con el desarrollo”.

El debate actual sigue dominado por dualidades y oposiciones antes que por proposiciones. Por ejemplo, sigue prevaleciendo una dualidad en cuanto al papel del comercio internacional, mientras algunos grupos son optimistas con respecto a la apertura comercial y los tratados de libre comercio, otros grupos consideran al comercio internacional como un detente para el desarrollo y desconfían de sus beneficios. La misma dualidad se presenta al juzgar el papel del Estado en la organización económica; algunos grupos creen que el Estado es un instrumento para el desarrollo y que su intervención en la economía es necesaria para el crecimiento económico y la distribución del ingreso. Sin embargo, otros grupos desconfían de la capacidad y de la voluntad de los gobernantes y funcionarios públicos, y siguen viendo al Estado como parte del problema antes que como parte de la solución.

La alta polarización que prevalece en Latinoamérica en cuanto a la estrategia de desarrollo a seguir hace cada vez más necesario el desarrollar la capacidad institucional para dirimir conflictos y buscar acuerdos. La capacidad institucional debe facilitar el logro de acuerdos sociales incluyentes antes que de soluciones excluyentes, y debe basarse en la idea de que todas las partes comparten un destino común. La idea de un destino compartido promueve el que los conflictos sociales se diriman mediante acuerdos sociales cooperativos y no mediante la imposición; la idea de un destino común expande el horizonte del juego social y hace ver a los grupos sociales que el seguir jugando en el largo plazo es más importante que la imposición de sus intereses en el presente.

La experiencia de la región en la búsqueda del desarrollo es densa y larga, y mucho se pude aprender de ella. Es evidente que al definir una estrategia de desarrollo es necesario ir más allá del ámbito económico. Pero esto no solo es cierto para la definición de la estrategia, sino que también es de gran relevancia para la definición del objetivo final al que las sociedades latinoamericanas aspiran. El debate sobre las estrategias de desarrollo ha sido amplio, pero la falta de discusión sobre cuáles son los objetivos sociales últimos encierra varios peligros. Primero, se corre el peligro de asumir que el desarrollo de los países latinoamericanos debe medirse con base en los objetivos sociales de los países europeos o de Estados Unidos. Si bien esto último no es necesariamente malo, si conviene que haya una discusión en la región sobre cuáles son los objetivos sociales últimos, esta discusión permitiría dar contenido a palabras como progreso y bienestar. Segundo, se corre el peligro de confundir el desarrollo con el crecimiento económico; lo cual olvida que el crecimiento económico no es más que un instrumento para alcanzar los objetivos finales. Por ello, el debate no solo permitiría poner el crecimiento económico en su debido lugar de instrumento dentro de una estrategia de desarrollo, sino que también permitiría incursionar en el tema de qué tipo de crecimiento es más favorable para alcanzar los fines sociales. Tercero, se corre el peligro de que la discusión pública se centre en el espacio de los instrumentos antes que en el espacio de los fines. Son los expertos quienes están en mejor capacidad de evaluar la efectividad de los diversos instrumentos para alcanzar fines últimos, y el debate de temas técnicos puede ser confuso si se plantea en la esfera de la discusión pública. Cuarto, se corre el peligro de que los expertos definan el espacio de los fines sociales. Cuáles son los fines sociales es un asunto para la participación pública, y si bien es cierto que los expertos pueden contribuir al debate, debe evitarse que sean ellos quienes definan los objetivos finales de una sociedad.

La academia latinoamericana enfrenta dos grandes retos. La academia latinoamericana puede contribuir a la discusión pública sobre cuáles son los objetivos finales para las sociedades latinoamericanas mediante la definición y discusión de conceptos tales como equidad, exclusión, cohesión social, calidad de vida, florecimiento humano, progreso, y bienestar. Una vez definido el espacio de los objetivos finales, la labor académica se enfrenta al gran reto de esbozar una estrategia de desarrollo coherente que favorezca el alcance de los objetivos finales.

Subir

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Proteccionismo

Baer, Werner & Gillis, M. (1981) Export Diversification and the New Protectionism: The Experience of Latin America. National Bureau of Economic Research.

Coatsworth, John H. & Williamson, J. G. (2002) The Roots of Latin American Protectionism: Looking Before the Great Depression. National Bureau of Economic Research, NBER Working Papers # 8999.

Dean, Judith (1995) From Protectionism to Free-Trade Fever? Recent Reforms in Developing Countries. Open Economies Review.

Edwards, S. (2009) Forty Years of Latin America’s Economic Development: From the Alliance for Progress to the Washington Consensus. National Bureau of Economic Research, NBER Working Papers # 15190.

Taylor, Alan M. (1999) Latin America and Foreign Capital in the Twentieth Century: Economics, Politics, and Institutional Change. National Bureau of Economic Research, Working Papers # 7394.

Industrialización

Benavente, Jose M. & Crespi, G. & Katz J. & Stumpo, G. (1997) New problems and opportunities for industrial development in Latin America. Oxford Development Studies 261-277.

Bresser-Pereira, Luiz C. (2009) From old to new developmentalism in Latin America. Escola de Economia de São Paulo, Getulio Vargas Foundation (Brazil), Textos para discussão #193.

Dijkstra, A.G. (2000) Trade Liberalization and Industrial Development in Latin America. World Development, 1567-1582.

Dijkstra, A.G. (1997) Trade liberalization and industrial development: theory and evidence from Latin America. Institute of Social Studies, series Working Papers # 255.

Hirschman, A. (1968) The Political Economy of Import-Substituting Industrialization in Latin America The Quarterly Journal of Economics 82(1), 1-32

Perez, Carlota (1996) La Modernización Industrial en América Latina y la Herencia de la Sustitución de Importaciones, Comercio Exterior 46(5), 347-363.

Sustitución de Importaciones

Amsden, Alice, (2004) La Sustitución de Importaciones en las Industrias de Alta Tecnología: Prebisch Renace en Asia, Revista de la CEPAL, 82, pp. 75-90.

Bruton, H. (1998) A Reconsideration of Import Substitution, Journal of Economic Literature 36(2), 903-936, June.

Felix, David (1989) Import Substitution and Late Industrialization: Latin America and Asia Compared, World Development 17(9), 1455-1469.

Knight, Alan (1996) Latin America: Political Economy and Geopolitics since 1945, Oxford Development Studies, 24(2), 145-168.

Moncarz, Raúl; Medal, José Luis (1991) Una nota Sobre Integración Económica y Estrategias de Desarrollo en Centroamérica, Cuadernos de Economía, año 28, No.84, 347-354

Narula, Rajneesh (2002) Switching from Import Substitution to the New Economic Model in Latin America, A Case of not Learning from Asia,

Reyes, Javier; Schiavo, Stefano; Fagiolo, Giorgio (2007): Using Complex Network Analysis to Assess the Evolution of International Economic Integration: The Cases of East Asia and Latin America, LEM Working Papers Series.

Sapelli, Claudio (2003): The Political Economy of Import Substitution Industrialization, Pontificia Universidad Católica de Chile, Documento N°257

Williamson, Jeffrey and Luis Bertola (2003) Globalization in Latin America before 1940, NBER working paper 9687.

Transformación Agrícola

Reardon, T. & Stamoulis, K. & Pingali, P. (2007) Rural nonfarm employment in developing countries in an era of globalization. International Association of Agricultural Economists, Agricultural Economics, 173-183.

Intervención Estatal

Tang, Eddie Wing Yin & Hedley, R Alan (1998) Distributional Coalitions, State Strength, and Economic Growth: Toward a Comprehensive Theory of Economic Development. Public Choice, 295-323.

Baer, Werner (1996) Changing Paradigms: Changing Interpretations of the Public Sector in Latin America’s Economies, Public Choice 88, 365-379.

Reforma del Estado

Lora, E. & Panizza, Ugo (2002) Structural Reforms in Latin America under Scrutiny. Inter-American Development Bank, Research Department, RES Working Papers # 4301.

Lora, E. (1997) A Decade of Structural Reform in Latin America: What Has Been Reformed and How to Measure It. Inter-American Development Bank, Research Department, RES Working Papers # 4293.

Ramos, Joseph, 2000. Policy Directions for the New Economic Model in Latin America, World Development 28(9), 1703-1717, September.

Liberalización Comercial

Ahmad, J. (1972) Trade Liberalization and Structural Changes in Latin America, Journal of Common Market Studies, 1-17.

Balassa, Bela (1971) Regional Integration And Trade Liberalization In Latin America. Blackwell Publishing, Journal of Common Market Studies, 58-77.

Guasch, J. Luis & Rajapatirana, Sarath (1994) The interface of trade, investment, and competition policies: Issues and challenges for Latin America. The World Bank, series Policy Research. Working Paper # 1393.

Loser, Claudio & Guerguil, Martine (1999) Trade and Trade Reform in Latin America and the Caribbean in the 1990s. Universidad del CEMA, Journal of Applied Economics, 61-96.

McCulloch, Rachel (1981) Gains to Latin America from Trade Liberalization in Developed and Developing Nations. Export Diversification and the New Protectionism: The Experience of Latin America, 231-259.

Michaely, Michael (1996) Trade preferential agreements in Latin America: An ex-ante assessment. The World Bank, series Policy Research. Working Paper # 1583.

Rajapitarana, S. (1995) Post Trade Liberalization Policy and Institutional Challenges in Latin America and the Caribbean. World Bank Latin America and the Caribbean Region Department, series Reports # 014.

Rajagopal (2004) Economic Integration and Trade Competitiveness in Latin America. EconWPA, series Macroeconomics # 0409013.

Rodriguez, Francisco & Dani Rodrik (2001) Trade Policy and Economic Growth: A Skeptic’s Guide to the Cross-National Evidence, NBER Chapters, in: NBER Macroeconomics Annual 2000, Volume 15, pages 261-338.

Thorp, Rosemary & Lowden, Pamela (1996) Latin American development models: A political economy perspective. Oxford Development Studies, 133-144.

Profundización Financiera

Gries, T. & Kraft, M. & Meierrieks, D. (2008) Financial Deepening, Trade Openness and Economic Growth in Latin America and the Caribbean. University of Paderborn, CIE Center for International Economics, series Working Papers #17.

Nazmi, Nader (2005) Deregulation, financial deepening and economic growth: The case of Latin America. The Quarterly Review of Economics and Finance, 447-459.

Privatización

Checchi, D., M. Florio, y J. Carrera (2005) Privatization Discontent and its Determinants: Evidence from Latin America, Discussion Paper No. 1587, IZA

Nellis, John (2003) Privatization in Latin America. Center for Global Development, Working Papers #31.

Lopez de Silanes, F. & Chong, A. (2003) The Truth about Privatization in Latin America. Yale School of Management, series Yale School of Management. Working Papers # YSM436.

Torok, Adam (1992) Privatization of public enterprises in Latin America. Journal of Comparative Economics, 352-354.

El Consenso de Washington

Acosta Gastón: El ALCA y el Consenso de Washington: Una Mirada desde el Comercio y la Teoría de las Relaciones Internacionales, Centro Argentino de Estudios Internacionales.

Aziz, Jahangir; Wescott, Robert F. (1997) Policy Complementarities and the Washington Consensus, International Monetary Fund, Washington D.C.

Kregel, Jan (2008) The discrete Charm of the Washington Consensus, Levy Economics Institute of Bard College, Center for Full Employment and Price Stability, , Working paper No.533.

Lora, Eduardo; Olivera, Mauricio, Olivera, The Electoral Consequences of the Washington Consensus, Inter-American Development Bank, Research Department, working paper #530

Maxwell Simon (2005): The Washington Consensus is dead! Long live the meta-narrative, Overseas Development Institute, working paper 243

Ocampo, José Antonio (2005) Más allá del Consenso de Washington: una agenda de desarrollo para América Latina, (LC/L.2258-P), Serie Estudios y Perspectivas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), enero, México D.F.

Rodriguez-Clare, Andrés (2005) Microeconomic Interventions after the Washington  Consensus, Inter-American Development Bank, working paper #524

Reformas Económicas

Behrman, J.R., N. Birdsall and M. Székely (2000) Economic Reform and Wage Differentials in Latin America. Research Department Working Paper 435. Washington, DC, United States: Inter-American Development Bank, Research Department.

Bresser-Pereira, Luis Carlos (2009): From Old to New Developmentalism in Latin America, Escola de Economia de Sao Paulo.

Easterly, W., N. Loayza and P. Montiel (1997) Has Latin America’s Post-Reform Growth Been Disappointing? Journal of International Economics, Supplement 43(3-4): 287-312.

Fernández-Arias, E. (1997) Reform and Growth in Latin America: All Pain, No Gain? Inter-American Development Bank, Working Paper #351.

Forteza, Alvaro; Tommasi, Mariano (2005): Understanding Reform in Latin America, Universidad de la República, No. 22/05

Forteza, Alvaro; Buquet, Daniel; Ibarburu, Mario; Lanzaro, Jorge; Pereyra, Andrés; Siandra, Eduardo; Vaillant, Mercel (2003): Understanding Reform: The Uruguayan Case, Universidad de la República, No. 06/03

Katz, Jorge M. (2002): Structural Reforms, Productivity and Technological Change in Latin America, Economic Commission for Latin American and the Caribbean.

Kuczynski, P. (2003) Reforming the State, in After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America, ed. by P. Kuczynski and J. Williamson (Washington: Institute for International Economics)

Lo Turco, Alessi (2005): The Growth Impact of Structural Reforms in Latin America. Another Look, Universitá Politecnica Delle Marche, Quaderni di Ricerca n.235

Lora, Eduardo (2001): Las Reformas Estructurales en América Latina: Qué se ha reformado y Cómo medirlo, Inter-American Development Bank, Research Department Documento de trabajo #462

Lora, Eduardo; Pagés Carmen (1996): La Legislación Laboral en el Proceso de Reformas Estructurales de América Latina y el Caribe, Banco Inter-Americano de Desarrollo.

Lora, Eduardo (2000): What Makes Reforms Likely? Timing and Sequencing of Structural Reforms in Latin America, Inter-American Development Bank, Working Papers #424

Lora, Eduardo (1997): A Decade of Structural Reforms in Latin America: What Has Been Reformed and How to Measure It, Inter-American Development Bank.

Lora, Eduardo; Panizza Ugo (2002): Structural Reforms in Latin America Under Scrutiny, Inter-American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo, paper  #470.

Morley, Samuel (2001): Distribution and Growth in Latin America in an Era of Structural Reform, International Food Policy Research Institute, Washington D.C.

Morley, Samuel (2001): Distribution and Growth in Latin America in a Era Of Structural Reform: The Impact of Globalisation, OECD Development Center, paper No. 184.

Panizza, Ugo; Yañez, Mónica (2004): Why Are Latin Americans So Unhappy About Reforms?, Journal of Applied Economics, Vol. VIII, No.1

Rajagopal (2005): Institutional Reforms and Trade Competitiveness in Latin America, Applied Econometrics and International Development. AEID. Vol. 5-1

Ratna Sahay; Rishi Goyal (2006): Volatility and Growth in Latin America: An Episodic Approach, IMF Working Papers.

Rojas, M. (2010): Pro-Market Reforms and Political Preferences in Latin America, working paper.

Szekely, Miguel; Londoño, Juan Luis (1998): Sorpresas Distributivas Después de una Década de Reformas: Latinoamérica, Banco Interamericano de Desarrollo  Doc. No.352.

Shafaeddin, S.M. (2005): Trade Liberalization and Economic Reform in Developing Countries: Structural Change or De-Industrialization? United Nations Conference on Trade and Development, United Nations.

Vadlamannati, Krishna (2009): Growth Effects of Foreign Direct Investment and Economic Policy Reforms in Latin America, Munich Personal RePEc Archive: Universidad of Santiago de Compostela.

Zettelmeyer, Jeromin (2006): Growth and Reforms in Latin America: A Survey of Facts and Arguments, IMF Working Paper.

Estructura de Empleo

Birdsall, N. & M. Szekely (2003) Bootstraps not Band-Aids: Poverty, Equity and Social Policy in Latin America. Center for Global Development, Working Papers # 24.

Maceira, D. & M. Murillo (2001) Social Sector Reform in Latin America and the Role of Unions. Inter-American Development Bank, Working Papers #4275.

Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas

Handa, Sudhanshu & Davis, Benjamin (2006) The Experience of Conditional Cash Transfers in Latin America and the Caribbean. Agricultural and Development Economics Division of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO – ESA), Working Papers # 06-07.

Rawlings, Laura B. & Rubio, Gloria M. (2003) Evaluating the impact of conditional cash transfer programs: Lessons from Latin America. The World Bank, Working Papers #3119.

Generales

Ffrench-Davis, R. (2007). Chile, Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, J. C. Sáez Editor, Santiago, cuarta edición, y Siglo XXI Argentina, Buenos Aires, 2004.

Ffrench-Davis, R. (2005). Reformas para América Latina: Después del fundamentalismo neoliberal, Siglo XXI Argentina, Buenos Aires.

Ffrench-Davis, R. y J. L. Machinea (2007). (eds.). Economic Growth with Equity. Challenges for Latin America, CEPAL y Palgrave Macmillan.

Ocampo, J. A. (2001). «Retomar la Agenda del Desarrollo», Revista de la CEPAL,n.º 74, agosto.

Ocampo, José Antonio, ed. (2004a) “El desarrollo económico en los albores del siglo XXI, sección III La época neoliberal, Secretaría Ejecutiva de CEPAL y Editorial Alfaomega, Bogotá

Ocampo, José Antonio (2004b) Luces y sombras de las reformas estructurales latinoamericanas, en Reconstruir el futuro. Globalización, desarrollo y democracia en América Latina, capítulo I, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Grupo Editorial Norma, Bogotá.

Rodrik, D. (2001) ¿Por qué hay tanta inseguridad económica en América Latina?, Revista de la CEPAL, n.º 73, abril.

Rodrik, Dani (2004) Estrategias de desarrollo para el nuevo siglo, en José Antonio Ocampo, ed., El desarrollo económico en los albores del siglo XXI, Secretaría Ejecutiva de CEPAL y Editorial Alfaomega, Bogotá

Subir

 


[1] Cabe agregar que en algunas ocasiones el sector público tomó el control de algunas actividades industriales, generando las llamadas empresas estatales, las cuales no necesariamente respondían ni necesitaban de obtener ganancias.

[2] También hay algunos factores que son país-específicos; por ejemplo, conflictos civiles en Guatemala, El Salvador, Nicaragua, y problemas climáticos en Ecuador, Bolivia, Perú, y Paraguay.

[3] Economista de la Universidad de Buenos Aires. Investigador Principal del CONICET y del Área de Economía y Tecnología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina (Director del Programa de Privatización y Regulación en la Economía Argentina). Profesor en cursos de posgrado en la FLACSO y otras universidades nacionales. Autor de varios libros y artículos en revistas especializadas. Fue consultor externo del PNUD, CEPAL, ILPES, OEA, OIT, GTZ (de Alemania), JICA (Japón).

[4] Trabajadora Social y Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Especialista en políticas sociales, evaluación y enfoque de género. Fue Coordinadora de Docencia y Extensión de FLACSO Chile y actualmente es Directora para América Latina de la Consultora Inclusión y Equidad.

[5] Este tema ha sido trabajado más profundamente por la autora en el artículo: “¿Nuevo enfoque de Políticas Sociales en Chile?”, publicado en la Revista Digital Diálogos de Políticas Públicas N°1, año 1, de FLACSO Chile, 2007.

[6] Por ejemplo, según la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) del 2006, la tasa de participación femenina en el mercado laboral de Chile creció 11 puntos porcentuales desde 1990. Sin embargo, la brecha de ingresos no experimentó un avance tan significativo. Desde 1990 se redujo en 3.8 puntos porcentuales, lo que implicó que si en el año 2003 las mujeres ganaban el 75.4% de los ingresos masculinos, en el año 2006 percibieron el 76.1% de ellos.

[7] Según la CASEN, el año 1990 la pobreza en Chile llegaba a 38,6%, para el 2000 fue de 20,2%, al año 2006 la cifra se redujo a un 13,7%.

[8] En Chile, por ejemplo, la transferencia de activos para la adquisición de vivienda es un mecanismo de traspaso de riqueza desde el Estado hacia los sectores de menores ingresos y diversos estudios muestran que además genera mayor dignidad personal subjetiva.

[9] Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Chile, Ph.D. en economía por la Universidad de Yale. Ha sido profesor de diversas asignaturas en la carrera de economía en las Universidades de Chile, Católica de Santiago y Diego Portales y profesor invitado en universidades norteamericanas y de Inglaterra. Ha sido investigador en el Instituto de Economía de la Universidad de Chile (1965-1970), en la Corporación de Investigaciones Económicas para América Latina, CIEPLAN (1976-1996), de la cual fue Director Ejecutivo (1978-1980) y Presidente (1990-1994). También se ha desempeñado profesionalmente en la Corporación de Fomento de la Producción, CORFO (1968-1970), en el Ministerio de Economía de Chile (1996-2000), FLACSO-Chile (2000-2002) y PNUD (2002-2004). Desde entonces, es consultor independiente. Autor de diversos libros sobre la economía chilena y el desarrollo económico.

[10] Director del Programa de Gerencia Social y Políticas Públicas de FLACSO Chile. Es Magister en Economía por la Escuela Latinoamericana de Economía para Graduados (ESCOLATINA) de la Universidad de Chile. Ha sido Ministro de Planificación y Cooperación, Director del Programa Chile Barrio y Diputado al Congreso Nacional por tres períodos. Ejerció la Presidencia de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados. Es actualmente Vicepresidente del partido Demócrata Cristiano de Chile.

Subir